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正本清源行政長官應當擁有自由裁量權

2016-01-12 04:26
  前一段時間在討論《土地法》時,有某些議員公開聲稱,新《土地法》的一個特色,就是要「刻意拿掉」行政長官在執行新《土地法》時的自由裁量權,以防止特區政府在批出土地時,進行「官商勾結」,「黑箱作業」。因此,在委員會審議《土地法》法案的過程中,盡管也有與會議員承認,有的土地臨時批給二十五年未能利用,責任不一定全由承批商承受,亦即也會遇到一些「不可抗力」的情況,包括政府批則不作為,或改變城市規劃等,但二十五年期限一到就要「一刀切」地予以收回,行政長官不能行使自由裁量權酌情予以延期,補償遭受損失的時間。
  這就是從一個極端走向另一個極端。在澳門回歸前,前澳葡政府未有嚴格執行《土地法》,導致長期以來習非而是,讓承批商以為「囤積土地有理」;回歸後更是發生「歐文龍事件」,在土地問題上爆發貪腐,以不公開開投來掩護賄賂,確實有「黑箱作業」、「私相授受」的情事發生。這是「極右」傾向的一個極端。
  因此,在制定新《土地法》時,為了築起「官商勾結」的「防火牆」,對批地程序予以嚴格規範,這是應有之舉,更是立法會議員們當家作主精神的弘揚。但卻過猶不及,將一些合理的行政程序也予以揚棄,就像為嬰兒洗澡後,將嬰兒連同髒水一道倒掉,那就是走到「極左」傾向的另一個極端,有失中庸合理之道。甚至是在客觀上形成侵蝕《澳門基本法》所揭櫫的「行政主導」體制的實際情況,剝奪行政長官的自由裁量權,使得行政長官在土地行政領域變成「跛腳鴨」。說得輕些,這並非是實事求是的做法;說得重些,就是阻礙行政長官正常施政,無法提高行政效率及品質,不利於「一國兩制,澳人治澳,高度自治」事業的正常進展。
  實際上,新《土地法》剝奪行政長官對處理臨時批給土地期限屆滿的自由裁量權,就不是實事求是的做法。因為承批商在二十五年臨時批給期內未有利用發展土地,固然是有「囤積土地」的不法行為,但也有著受到各種主客觀因素限制而無法利用發展的情況。倘是「一刀切」地予以收回,不讓行政長官根據實際情況,對並非歸責於承批商的延誤利用發展,對遭受損失時間給予相應時間的補償,這種法律就不能算是良法,不利於「依法治澳」。
  比如,南灣湖問題,從一九九一年批出土地起,頭七至八年的時間是在進行填海工程,這段時間如何進行發展利用?總不能在一片海灘上興建海市蜃樓吧?曾有議員說,為何南灣湖土地批出的頭幾年沒有發展?這真是當代的「人有多大膽,地有多大產」式的囈語!在填海工程及市政道路工程完成時,二十五年的臨時批給期,已經去掉了整整十年,亦即百分之四十。隨後,恰逢賭權開放,政府要收回南灣湖B區的土地,轉批給「永利」和「美高梅」興建旗艦賭場酒店。按道理應當另行補償相應面積的土地,承批商的期望是在CD區補回,但一直沒有下文。不久又遇「申遺」成功,CD區需要重新規劃,使得該區的土地利用發展又被迫停頓了下來。經過七扣八扣,承批商已無時間利用發展。眼看今年年中二十五年的臨時批給期就告屆滿,而按新《土地法》規定,必須「一刀切」予以收回。行政長官也已被剝奪了對承批商按照損失利用發展的時間給予相應補償的自由裁量權。更值得注意的是,承批商並非是從政府手中獲批現成土地的,而是已經在二十年前投資了一百多億元(如按通貨膨脹率計算,相當於現在的幾百億元)進行填海工程,才獲得批給土地的。倘按新《土地法》規定,連「渣都冇」就予以收回,這就難怪有議員激憤地說是「搶奪」了。這樣的法律,符合「依法治澳」的真諦嗎?寧不嚇壞海外投資者?!
  因此,新《土地法》剝奪行政長官的自由裁量權,不要說是實行「行政主導」的澳門特區,就是實行「三權分立」的國家和地區,都是罕見的怪畸法律。
  這豈非咄咄怪事?在這個行政領域上,行政長官所享有的行政主導權,就不是完整的,有違於《澳門基本法》對「行政主導」的政制設計。
  實際上,行政自由裁量權是國家或地方法律賦予行政機關在法律法規規定的幅度和範圍內所享有的一定選擇餘地的處置權力,它是行政權力的重要組成部分,是行政主體提高行政效率所必需的權限,也是現代行政的必然要求。美國《布萊克法律詞典》將行政自由裁量權定義為:「在特定的情況下,依照職權以適當和公正的方式作出作為的權力」。概括地講,行政自由裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和範圍內,依據法定職權和法定條件,在各種可能採取的措施中進行選擇的權力。它是現代行政權的核心,是一種真正的和實質的行政權力。行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必需。針對紛繁複雜、發展變化的各種社會現象,為了使行政主體能夠審時度勢、權衡輕重,對各種特殊、具體的社會關係產生的問題能夠果斷的處理和解決,在使用的方式、方法等方面應有一定的自由選擇的餘地。法律法規賦予行政主體在法定範圍內行使自由裁量權,可以增加行政的能動性,提高行政效率。
  行政自由裁量權也是在政府不斷擴大的歷史條件下,彌補立法不足之需要。首先,行政自由裁量權是現代行政法發展的結果,隨著行政管理的不斷增強,行政管理日益專業化、專門化,行政權力行使的方式呈多樣性。既定法律的原則性、一般性規定難於適應這種變化,而傳統的分權制下的行政權也無法完全應付複雜多變的行政事務,自由裁量權順乎自然地在行政權中立足和發展。其次,由於社會的迅變性與法律的穩定性之間有衝突 ,立法機關嚴格的程序性要求難以有所突破,而行政權的相對靈活性恰好可以彌補這一缺陷,自由裁量權賦予行政主體極大的行為空間。實際上,一部法律的出台有嚴格的程序要求,其立法成本往往是巨大的,該成本包含了物質成本與時間成本。在效率優先的今天,賦予行政機關依具體情況適時調整行政的內容、範圍與手段以適應社會管理的需要是很有必要的。
  近年來在一些地區的民主政治出現了一些不良情況。本來,民主政治是「少數服從多數,多數尊重少數」,但卻演變成了「少數挾持多數」。比如香港特區的泛民議員「拉布」,台灣地區「數人頭」變成了霸占主席台的「揮拳頭」,就是要阻礙政府有利於民生的法案獲得通過,讓政府的政令出不了政府總部,從而為推翻政府製造「無能」的客觀「事實」及社會氛圍。這是另類的「顏色革命」手段。善良的人們,必須警惕這種卑劣手法,也被引進我們澳門特區。