廉政公署發表《關於益隆炮竹廠土地置換事件的調查報告》，認為2001年特區政府和聖母灣發展股份有限公司簽署的土地置換《承諾書》不符合舊《土地法》有關規定，聖母灣公司對益隆炮竹廠的大部分土地並不享有任何權利，該換地協議無效，特區政府不對聖母灣公司或其他任何公司存有批給或承諾批給土地的負擔，即不存在所謂“地債”問題。

運輸工務司司長去年8月10日致函廉署，把涉及益隆炮竹廠換地事件的檔案送交署方調查，廉政專員收到上述文件並作初步分析後，批示決定就事件展開調查，以釐清當中涉及的程序及決定的合法性和合理性。

廉署在調查中發現，益隆炮竹廠佔地面積28,340平方米，其中21,668平方米的土地由澳葡政府於1950年代向原炮竹廠兩位經營人以租賃方式批出，以便和經營人擁有的1,655平方米私家地及其他土地一併利用，經營炮竹廠業務。至上世紀80年代，益隆炮竹廠已基本處於停運狀態，澳葡政府於1986年根據法律規定宣告解除上述批地合同和批給失效。及後，廠內的私家地業權被轉讓，澳葡政府也先後多次接獲以益隆炮竹廠地段權利人名義提出的興建商住樓宇或置換其他土地的申請，但一直未達成協議。此外，有關業權人與政府因氹仔BT27地段溢價金問題引起糾紛。至2000年中，經檢察長建議，有關溢價金問題透過正處理中的炮竹廠換地案卷解決。

同年，工務局經多次磋商後與炮竹廠地段權利人就有關置換土地達成共識，並於2001年1月10日，由工務局局長代表特區政府與聖母灣公司代表簽署土地置換《承諾書》，特區政府承諾向聖母灣公司批給氹仔望德聖母灣一幅面積為152,073平方米的土地，聖母灣公司亦承諾將構成整個益隆炮竹廠的全部土地在不帶任何負擔的情況下轉讓予特區政府。2002年3月，聖母灣公司獲特區政府批准把望德聖母灣土地分割成兩幅分別為99,000平方米和53,073平方米的土地，並把前者作價港幣5億元，轉讓給信德娛樂服務股份有限公司以興建酒店。2006年，信德公司聲明放棄上述土地中的18,344平方米面積，以換取特區政府用租賃制度和豁免公開競投的方式批給一幅位於外港新填海區面積相若的土地興建酒店和住宅。

按廉署分析，上述《承諾書》乃是次置換益隆炮竹廠土地最重要及最核心的文件，然而，其簽訂的方式及內容明顯違反了“合法性原則”。根據舊《土地法》規定，工務局局長並無法定權限或獲法定授權以租賃方式批出土地，因此該《承諾書》不符合法律所規定的處置特區土地的權限要件；《承諾書》自2001年簽署之後，從未在《澳門特別行政區公報》上刊登，不符合舊《土地法》所規定的處置特區土地的形式要件；《承諾書》及相關卷宗並未送交土地委員會討論和發表意見，不符合舊《土地法》所規定的處置特區土地的程序要件。

另外，根據附於《承諾書》的地籍圖顯示，當中最主要及最核心的地塊是澳葡政府以租賃方式批出用作經營益隆炮竹廠的21,668平方米土地，但1986年時該土地已根據批示宣告批給失效。聖母灣公司在回覆公署查詢時表示，有關批給失效後政府並未展開收回土地的程序。

但廉署發現《承諾書》附件2中的地籍圖清楚標示了組成益隆炮竹廠的土地性質，且認為土地所有權不會因政府是否展開收回程序而改變。廉署認為，在《承諾書》簽署時，聖母灣公司除持有的1,655平方米的私家地外，無權對益隆炮竹廠內的其他26,685平方米土地作出處分，更無權承諾將構成整個炮竹廠的全部土地在不帶任何負擔的情況下轉讓予特區政府，因此《承諾書》的內容根本無法落實也從未落實，特區政府無需要亦無可能從該公司手上取得本身屬於國有土地的益隆炮竹廠其他土地，《承諾書》在法律上屬“標的不能”。
廉署調查發現，《承諾書》中所確定的益隆炮竹廠土地價值，不僅包括私家地及長期租借地，也包括了已交還政府的租賃地及無主地等整個炮竹廠土地的價值，並且將有關的國有土地價值在溢價金中作出扣減，明顯違反了舊《土地法》的“給付的平等”原則，導致公共利益受損。廉署指出，工務部門在管理特區土地資源時，遵循“合法性原則”是最基本的底線，“依法辦事”是最基本的要求。在此次換地事件，工務部門負有不可推卸的責任。

廉署還認為，《行政程序法典》規定行政當局在作出行政行為時有“說明理由之義務”，行政行為不僅要“依法”，而且要“有理有據”。但是在益隆炮竹廠土地置換過程中，工務部門在改變向BT27地段承批人退還溢價金的金額、變更益隆炮竹廠土地價值的計算方式、提高望德聖母灣住宅實用地積比率等重要決定時，並未說明標準或理據，難以避免公眾對行政行為是否公平公正產生猜疑，從而影響特區政府施政的威信。

廉署在調查報告中還指出，文化局在開展益隆炮竹廠的保育工作時，承擔了澳門幣500多萬元的修復及整治費用，但並未看到局方墊支而非由“業權人”出資的理據，也未見局方依法向“業權人”追討有關的費用。雖然文化局向廉署表示益隆炮竹廠未具條件優先列入啟動評定程序，但是從文化局出資保育的做法看來，展開益隆炮竹廠的文物評定程序不僅有必要性，而且有一定的迫切性。有關益隆炮竹廠業權的爭議不應該成為啟動評定程序的障礙，現行的《文化遺產保護法》已經對如何解決被評定或待評定不動產的業權問題作出了制度上的規範，如果嚴格按照法律的規定保育及評定益隆炮竹廠，相信能夠取得事半功倍的效果。

廉署建議，特區政府的相關部門應認真研究及妥善處理因益隆炮竹廠換地協議無效而產生的後續問題、氹仔BT27地段溢價金糾紛及信德公司的土地批給等問題。廉署已把報告呈交行政長官參閱。有關報告全文，可於廉政公署網頁下載。