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積極調適新《土地法》消除矛盾衝突及隱患

2016-11-05 05:31

  昨日終審法院辦公室終於分別在其網站終院的「最新消息」欄目而不是「案件排期」欄目,及透過政府新聞局,分別發布《駁回保利達中止行政長官宣告批地失效行為效力的保全請求》新聞稿,並較為詳盡地刊載了終審法院評議會對該上訴案的判詞,但將發稿日期列為十一月四日亦即昨日。這是頗為實事求是的做法,並沒有以評議會作出裁決的十一月一日作為發布新聞稿之日,來反駁「低調處理」的質疑。
  終審法院公佈其對保利達「中止行政長官宣告批地失效行為效力的保全請求」上訴案的裁決結果及其主要判詞內容,這更是一件好事。它可讓大家明白,由新《土地法》而引發的訴訟案件,並非如一些議員此前所說的那樣,相關承批商可以透過司法機關討回公道,而是像終審法院院長岑浩輝所說,「法院非萬能,司法程序只是解決各種糾紛的最後一種法定手段,司法訴訟成本高、時間長,不是解決所有糾紛的唯一途徑,在解決社會矛盾方面,行政、立法和司法機關各有本身的角色」,及澳門律師公會會長華年達大律師所說的,「法院無權限討論法律的好壞,而僅有權限適用法律,由此,我並不確定可以透過司法途徑來重建已被動搖的信心。」由於澳門特區的法律體系是「成文法」,法官在判案時,只需遵循「以法律為準繩」,而無需考量案件產生的社會政治背景及判決後將會引發的社會以至政治效應,即使明知所據之法是「惡法」,也有別於實行「英美法系」亦即「不成文法」的香港特區的法庭,可以像電影《法外情》那樣,法官還可通過普通法、案例法的體制,透過「自由心證」,運用「司法自由裁量權」,給予法益人合理及適當的救濟。因此,即使是像華年達那樣資深的大律師,也認為這些案件訴諸法院,將會全部「輸曬」。而不會發生哪些「半桶水法律知識」的議員或社運人士所說的「奇蹟」。
  曾有人以身兼中央港澳工作協調小組組長的全國人大常委會委員長張德江,及澳門中聯辦前任主任李剛都說過,新《土地法》符合《澳門基本法》,為由,認為不能對新《土地法》進行任何的修改或調適。
    其實,這要從張德江和李剛是從什麼角度來做出此評價,來分析其意涵。實際上,張德江和李剛都是中央政府的官員,因而他兩人評價新《土地法》是從《澳門基本法》所規範的,中央對特區的權利主要是體現在中央的專有職權尤其是屬於國防、外交及與國家主權有關的事務,及中央與特區的關係這兩大部分權力而做出的。而從任何角度看,新《土地法》所規範的對象及所行使的行政權力,都是屬於澳門特區高度自治範圍內的事務,既沒有侵蝕中央政府的專有職權,也沒有抵觸有關中央與澳門特區的關係的規定,因而張德江與李剛評價它符合基本法,是恰如其分的,也沒有超逾中央政府在澳門事務上的權限。
  而國務院港澳辦主任王光亞去年十二月在國務院港澳辦主任王光亞在與澳門特區行政長官崔世安進行工作會議時,指出《土地法》是澳門特區高度自治事務,這就進一步證明,新《土地法》並不觸及中央政府的權限,因而就為澳門特區可以充分行使高度自治權,自行決定是否修訂或補強《土地法》,提供了依據。也為廉政公署所指的,澳門特區自己檢討《土地法》,提供了理由出口。
  也有人以自澳門回歸前夕,全國人大常委會對當時在澳門生效的所有法律、法令及其他規範性文件,依照《澳門基本法》第一百四十五條的規定,進行逐一審查,如發現抵觸《澳門基本法》的即予剔除,而《土地法》並未在被剔除之列,因而證明其並不抵觸基本法。
    其實這是兩個不同的概念。當時全國人大常委會對澳門原有法律進行審查的,是這些法律是否與中國政府恢復對澳門行使主權相抵觸的立法原意或條文內容相抵觸。實際上,當時全國人大常委會法制工作委員會副主任喬曉陽在向第九屆全國人大常委會第十二次會議作說明時,就指出被剔除的澳門原有法律,主要是「體現葡萄牙對澳門殖民統治」,「與基本法規定的政治體制和其他制度直接抵觸」等的法律,因而這是政治原則性的審查,而不是與上述原則性問題以外的立法技術方面的審查。就以有人列舉的舊《土地法》中「有關出售土地以及對不動產所有權享有權利能力的葡萄牙公法人有權取得對土地佔有或使用的特別准照」的條款被剔除的例子,就是因為這個條文的「葡萄牙公法人」抵觸了中國政府對澳門的主權。
  而我們認為新《土地法》不盡完善之處不符合基本法的相關規定,與國家主權完全無關,實際上它只不過是規範澳門特區高度自治範疇的土地行政管理事務,因而也就不會「上升」到國家主權的地步。但新《土地法》的一些內容,確實是與《澳門基本法》的若干規定相悖的。比如,它完全剝奪行政長官的行政裁量權,就與基本法有關「行政主導」的政制設計相抵觸;又如,它對逾期土地不論是否歸責於承批商,「一刀切」地宣布失效,也與基本法所揭櫫的「無罪推定」原則相抵觸。當然,其所造成的後果,更是與基本法所強調的「保護私有財產權」的精神南轅北轍。另外,其規範對象的規定,也與立法學上的「法不溯及既往原則」相扞格。
  據說,幾天前澳門特區立法會議員到廣東省參觀考察時,有議員提出新《土地法》的議題,澳門中聯辦副主任陳斯喜就指出,必須符合基本法。既然如此,就宜對新《土地法》中明顯不符合基本法規範的上述內容,予以修訂。
   就此,新土地法的一些內容,就必須符合基本法所揭橥的基本原則,包括條文主導,也包括無罪推定等。另外,立法會上的「法不溯及既往原則」。
  我們注意到,立法會主席賀一誠最近表示,唐曉晴議員提出有關解釋《土地法》條款的法案,立法會的專責人員仍需要時間翻聽審議法案的會議內容,只可證明立法的原意,以及是否有討論承批人責任問題等話題,得出立法原意結論會送交政府研究,但強調修法仍然需由政府提出,並非立法會。他又預計明年才可完成翻聽會議內容的工作,因為翻聽的工作對審議其他法案有一定影響,由於負責的同一批法律顧問需要跟進其他法案,因此進度較慢,相信要明年第一季才可得出對唐曉晴提出法案的結論。
  倘若立法會的法律顧問在經過翻聽審議新《土地法》法案時,政府顧問確實做出過如同唐曉晴、歐安利等議員所指證的承諾,就應就應當按照其所表達的原意,對新《土地法》進行修改。現在崔世安不願提案,是因為他擔心會被人攻擊「為奸商服務」。但在得到上述結論報告後,相信他就可放下思想包袱,輕裝前進,樂意提案。實際上,《地產中介人法》的修改法案就是由政府提案的。即使崔世安仍然不願提案,也可由立法會議員提案,並根據《澳門基本法》的規定,交給崔世安書面同意。這樣,就可解決一個大問題,消解法律衝突和矛盾,避免建制派大撕裂,消除隱患。在監督和適當限制行政長官行使行政裁量權的同時,恢復其必要的行政裁量權;在最大程度地杜絕官商勾結、利益輸送,及遏制奸商囤積土地的同時,保護私有財產。而爭論的各方,也都能有體面地「退出戰場」,取得最大公約數。