讓張委員長檢閱驗收「良法促善治」的實況

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　　筆者昨日「檢閱驗收落實基本法及習主席指示之行」的命題，是基於張德江的主要實質職務是全國人大常委會委員長，管轄憲法和基本法，亦即國家立法的工作。因此，據說她在澳門的三場公開活動，其中一場就是視察澳門特區立法會。當然，這也是他對前年十月澳門特區立法會議員拜訪他的「回訪」。

　　按照《中華人民共和國憲法》規定，全國人大及其常委會的性質定位，除了是最高國家權力機關之外，也是最高國家立法機關。而且還是獨享國家立法權，中央政府（國務院）只享有制定行政法規的權力。

　　對比澳門特區立法會，有同也有異。「同」的是根據《澳門基本法》規定，澳門特區立法會也是澳門特區唯一的立法機關，行政長官和特區政府沒有立法權，只有制定行政法規權。這與回歸前立法會與澳督「雙軌立法」不同。就是因為「雙軌立法」，而引發許多紛爭。最主要也最激烈的，是一九八四年澳督高斯達將軍自行為設立行政暨公職司立法，立法會內那些葡裔居民議員為了捍衛自己的立法權，通過了對該「法令」的「追認」決議，使其變成了「法律」。而高斯達將軍認為立法會侵蝕其權力，請求葡國總統下令解散立法會，從而釀成政治風暴。

　　從回歸前的「雙軌立法」到回歸後的「單軌立法」，也曾令澳門特區的高層難以適應。本來，按照法理學的常識，回歸前的「法令」雖然是由澳督頒布，但在回歸後具有由立法會制定的「法律」的性質。在基本法揭櫫的「單軌立法」機制下，對回歸前頒布的「法令」的修改或廢除，只有獨享立法權的立法會才有權進行，而不能以「法令」是由澳督頒布為由，由行政長官去進行修改或宣布廢除。但卻曾經發生過行政長官修訂回歸前頒布的「法令」的事件，也曾鬧得沸沸揚揚。因此，學習和領悟基本法，不但是一般居民，連高至行政長官也應全面及正確以至精準領悟。

　　其實，「雙軌立法」並非一無是處，也有好處。就是在立法會議員的的法律專業素養不足，及因為並非是專職議員，其本身職業業務也很繁忙，分身不暇，因而未能承擔修訂《刑法典》等專業性極強的法律的情況下，採取「授權立法」的方式，由立法會通過決議，授權澳葡政府修法。事實證明，這個方式是完全可行的，可以補強立法會的不足。遣澸的是，《澳門基本法》沒有「授權立法」的機制。而《中華人民共和國立法法》是有「授權立法」的機制的。其第九條就規定，「本法第八條規定的事項（筆者按：是指全國人大及其常委會的專屬立法權）尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。」不知今後在修訂俗稱為「立法法」的《關於訂定內部規範的法律制度》時，是否也可以引進這種「授權立法」的機制？既然全國人大及其常委會是國家的唯一立法機關，也可以權宜性地酌情授權國務院制定行政法規，分享其部分「專屬立法權」，澳門特區似乎是也應該由此機制，不能因為基本法沒有提到，就「窒礙難行」。實際上，《中華人民共和國憲法》在明確規定全國人大及其常委會是最高也是唯一的國家立法機關的同時，並沒有明確安排「授權立法」的機制。而全國人大在制定《立法法》時，則安排了這個「授權立法」的機制，除法定的某些領域外，可以授權國務院以「行政法規」的方式，分享部分立法權。

　　筆者形容張德江委員長考察澳門特區，是檢閱驗收澳門特區落實貫徹習近平主席「四點希望」的情況。而「四點希望」的第一點，就是「繼續奮發有為，不斷提高特別行政區依法治理能力和水平」。習近平主席指出，「要善於運用法治思維和法治方式進行治理，要強化法治意識，特別是要完善與澳門特別行政區基本法實施相配套的製度和法律體系，夯實依法治澳的製度基礎。」為此，筆者曾多次引述中共十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，及習近平主席在會上的重要講話，包括「以良法促善治」，「法律是治國之重器，良法是善治之前提」，必須「抓住提高立法品質這個關鍵」，只有提高立法品質，實現良法之治，才能實現高品質的法治及善治。

　　張德江委員長是「最高國家立法官」，因而他的這次考察，重點應該是在涉及中央職權，或中央與特區的關係方面的澳門特區立法。現在，在此領域最急迫需要填補「空缺」的，是《海域管理法》。據說澳門特區政府相關部門正在擬制之中，看來為了避免成為「廢案」，還是留待下一屆立法會成立後，才提交給立法會了。

　　《海域管理法》是專業性極高的法律。過去由於受到澳門沒有海域的影響，缺乏這方面的法律專家。因而可能在法案的擬制過程中，會遇到一些專業性較強的問題。倘果如此，是否可能邀請內地中央的海域管理法律專家幫忙？因為這個法案所規範的事務是屬於中央與特區的關係，有中央法律專家協助，不算介入澳門特區高度自治事務。

　　還有一個必須制定《特區賠償法》的問題。在二十多年前起草基本法時，筆者就已與蕭蔚雲教授談到這個問題，他是贊成應當制定《特區賠償法》的。不過，當時他的思路重點，是在冤獄賠償方面，因而他又戲稱為《冤獄賠償法》。而現在看來，造成當人損失的，不單止是冤假錯案，還有行政失誤。就拿新《土地法》來說，盡管行政長官崔世安曾公開表態，在法院審理相關案件時，他可以作證，南灣湖C、D區的責任是在特區政府。這當然是實事求是的態度，相信他也將會兌現這個諾言。

　　但問題是，中級法院對「澳娛」土地案的判決，直言「澳娛」沒錯，但法院必須按照新《土地法》「一刀切」的規定，不可判其得直，因而做出了「贏了法理，輸了官司」的判詞。而將此模式套用在法院審理南灣湖C、D區的案件時，即使是行政長官證明承批商未能在期限內完成土地的利用是政府的責任，受到新《土地法》桎梏的法官，也不可能判決承批商勝訴。在此情況下，政府就必須承擔因自己行政失誤而導致承批商的損失。「海一居」的情況也是如此，無論是承批商還是小業主的損失，政府都必須因為自己的行政失誤而賠償當事人的損失。

　　實際上，專訪當初批給承批商的，是一片海灘。專訪即使是按照新《土地法》的規定，收回土地，也只能是收回那一片海灘，而不能把發展商投下巨資進行填海等工程而形成的土地也一併收回。但在已經填好的土地不能回复海灘狀況的情況下，就應當賠償或補償承批商所投下的巨資，及小業主的損失了。當然，必須以已經制定《特區賠償法》為法源依據。

　　還有《司法組織綱要法》的問題。據說張德江委員長的另一項公開活動，是考察澳門特區司法機關。而現時終審法院的一個「新鮮熱辣」話題，就是正在審理何超明的涉貪案。由於按照《司法組織綱要法》規定，他的一審是由終審法院審理。但終審法院只有三名法官，組成合議庭也是三名法官，「用到盡」，而且預審時已用去一名法官，必須向中級法院「借將」，因而已經不可能再組成一個合議庭，來處理一審後何超明將會提出的上訴的問題。

　　這就遞奪了何超明的上訴權。這是與《澳門基本法》第四十條規定，在中國澳門特區實施的《公民權利和政治權利國際公約》第十四條關於「凡被判定有罪者，應有權由一個較高級法庭對其定罪及刑罰進行複審」的規定，相扞格的。因而必須調整《司法組織綱要法》，在必須遵守法院組織「金字塔」結構，終審法院不可能增加法官，以保證有足夠法官另行組成一個上訴庭的情況下，就將行政長官、立法會主席、主要官員的一審程序，下放到中級法院，以符合國際人權公約的規定。既然在內地的高官，甚至高到「正國」的周永康，都能享有上訴權，為何澳門只是相當於「副部長」級的歐文龍、何超明就沒有上訴權？這看在國際刑法學專家及人權學者的眼中，就是天荒夜談。

　　還有，《維護國家安全法》雖然已經立了法，但至今卻沒有設立執行機構。在內外環境日趨複雜，澳門的維護國家主權及領土的統一、完整及安全，維護澳門特區長期繁榮穩定的任務也日趨沉重之下，這種情況不能繼續下去。要讓澳門特區維護國家安全，既有「子彈」（法律），又有「槍」（執行機構）。

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