一信號 一承諾 一保障
本月八日,全國人大常委會委員長張德江抵達澳門展開為期三天的視察行程。與以往國家領導人赴澳有很大的區別,這一次既沒有逢五逢十的回歸周年慶,也沒有重大國際會議要舉行,委員長來澳門的唯一工作就是“視察”。而且從行程上看,以往國家領導人視察澳門,多是訪問性,重在走訪群眾,少有去到政府機關檢查工作;但這次委員長不僅視察了特區政府,還專程前往立法會及終審法院視察,並分別針對立法議員與司法官提出了希望和要求。
一條信號:提升全面管治權的“能見度”
很顯然,中央政府此舉有意把對澳門的視察工作做實,旨在向外界釋放一條信號:中央政府要提升對特區全面管治權的“能見度”。按照中國政府對澳門恢復行使主權的內在含義,中央政府對澳門享有全面的管治權,這其中既包括中央按照憲法與基本法規定直接行使的權力,也包括授權澳門特區依法實行高度自治。就澳門特區高度自治權而言,按照授權理論,授權者對被授權者的權力行使,具有監督的權力,因此中央政府對特區高度自治權行使擁有監督權力,也即通常所說的中央監督權。這次視察就是中央具體行使監督權的體現。
如何行使全面管治權,決定權在中央。無可否認,在過去較長一段時間裡,中央全面管治權,尤其是其中的監督權在港澳的“能見度”較低。也正因為如此,近年香港出現了愈來愈多偏離“一國兩制”方針、挑戰基本法和法律秩序的觀念和主張,一些人對高度自治產生不切實際的理解,片面強調“兩制”,令到“一國”的核心利益在香港得不到有效維護,甚至還出現了“港獨”思想和行動。澳門雖然沒有出現香港類似問題,但畢竟兩地同屬特別行政區,社會環境、政策條件相近,互動頻繁,難免不受其影響。中央此舉本着防患於未然的策略,提升中央監督權在澳門的行使力度,凸顯其前瞻性戰略眼光。
一個承諾:依據憲法與基本法落實權力
提到中央監督權,有人會問,它究竟包括哪些內容?根據“世上沒有不受監督之授權”的定律,筆者認為,中央監督權應當能夠對特區高度自治權的方方面面,包括行政管理權、立法權、司法權的實施全面的監督。
對此,有人可能會提出這樣的擔憂:全面性的中央監督權會否削弱澳門的高度自治?回答這個問題,首先要區分兩個慨念,即監督權與監督活動。一般理解,“監督權”是監督他人的決策,而非自己作出決策,其本質是幫人發現問題,並督促其自行解決問題,並不包含代替他人作出決定或直接否決他人決定的權力內容。而往往在一整套的“監督活動”中,既包括行使監督權的內容,亦包括為保障監督效果最終實現而行使的決定權或否決權。
例如,在一整套中央監督特區立法會報備法律的活動當中,審查特區立法的過程就是中央行使監督權的過程,這一過程本身不會代特區立法會行使立法權。若中央認為該法律不符合基本法有關條款而將其發回,被發回的法律失效,但不作修改。此類監督權力的行使是維護基本法權威所必須的。
因此,在監督活動中,中央行使監督權不會削弱特區高度自治權,而是為了保證高度自治權能夠嚴格按照基本法行使,有利於特區的社會穩定和經濟發展。在這次視察當中,委員長還特別強調:“中央依法履行憲法和基本法賦予的全面管治權和憲制責任。”這無異於是對澳門作出的一個承諾:中央政府會依據憲法與基本法落實對澳門的全面管治權,絕不會削弱澳門的高度自治。
一種保障:確保“一國兩制”不走樣
對於澳門來說,中央此次傳遞的信號與承諾,其實更是一種保障,它有助確保澳門的“一國兩制”不走樣、不變形。
實踐已經充分證明,作為“一國兩制”的法律體現,基本法是保障澳門長期繁榮穩定的基石。特別行政區當下面臨的許多社會困擾,在根源上都是因為對基本法的貫徹出現了偏差。比如在特區居民身份的確認方面,制訂基本法的歷史文件表明,基本法有關條文的真實意思是“在特區出生的中國公民要想因出生而獲得特區永久性居民身份證,其出生時父母一方必須已經是特區居民。”但是,香港就是有一些人非要說基本法文字當中並沒有顯現限制“雙非兒童”取得香港永久居民身份的意思,而且還得到了一些法官的支援,最終透過司法判決令到成千上萬的雙非兒童在香港降生,對社會造成的困惑至今無法解決。中央政府依法加強對特區高度自治權行使的監督,就是要避免特區發生偏離基本法軌道的情況。
我們相信,在中央的大力支持之下,本澳繼續堅守“一國”之本不動搖,善用“兩制”之利謀發展,一定能在“一國兩制”實踐的道路上再創佳績。
澳門大學法學博士 周 挺
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