應該準確理解立法會選舉法第七十二條規定

    近期，在澳門社會上對《澳門立法會選舉法》第七十二條第四款和第五款有關經營幸運博彩的承批企業及在娛樂場執行職務的工作人員禁止進行選舉宣傳的規範是否抵觸基本法第廿五條法律面前一律平等和第廿七條言論自由的規定引起了討論，對此，筆者也想發表一點意見。

    一、維護基本法的權威責無旁貸

    基本法是特區的憲制性法律，第十一條第二款規定“任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件均不得同本法相抵觸。”所以，特區的法律必須符合基本法的規定，否則無效。大家關心特區選舉法是否符合基本法，說明居民的心目中已經確立了基本法的權威，有維護基本法權威的意識，是值得肯定的。至於特區選舉法是否違反基本法確實是應該弄清楚的問題，通過這個個案的討論，也是理論聯繫實際學習基本法的很好途徑。

    二、準確理解平等原則和言論自由

    基本法第廿五條規定法律面前一律平等是甚麼意思呢？是否就意味法律的規定對所有人是不能有區別對待呢？要弄清楚這一點，需要對法律面前一律平等作出全面和準確的理解。法律面前一律平等有兩層含義，第一，在法律制訂出來後，任何人必須遵守法律，政府應該執行法律，法院嚴格適用法律，不論是官員還是平民，不論是富人還是窮人，毫無例外一律平等，沒有法外特權。否則，一部分人要履行法律義務，另一部分人可以逃避法律責任，就沒有法治社會。第二，在制訂法律時，平等不等同人人一樣，如果凡事人人一樣，表面上看起來很平等，實際上造成了不平等，原因就在於事實上人與人之間、事與事之間存在客觀上的差別，在立法時需要加以區別對待。比如，基於居民收入水準的不同，法律規定低於一定收入的居民可以購買經濟房屋。基於年齡的不同，法律規定年滿十八周歲的永久居民享有選舉權等，凡此種種，不一一列舉。所以，不能簡單認為，法律對不同的人和事作出不同規定就違反平等原則。

    基本法第廿七條規定居民享有言論自由又是甚麼意思呢？講言論自由是否法律就不能限制呢？當然也不是。言論自由不是絕對的，法律基於保護個人的合法權益和公共利益，是可以對言論自由作出一定的限制，比如，對危害社會公共秩序的言論，對損害他人名譽的言論等，法律就作出了限制。只有在法律規定的條件和範圍內的言論才受到法律的保護。違反法律保護的言論，是需要限制的。

    所以，法律上實行區別對待不等於違反平等原則，法律上限制言論自由不等於剝奪言論自由。

    三、嚴格區別公共企業與私人企業，職務行為與個人行為的不同。

    法律上的區別對待和限制必須是公平合理的，才符合法治要求。那麼，甚麼才是公平合理呢？對立法會選舉法第七十二條的規定是否公平合理，要注意兩個區別。

    第一，區別公共企業與私人企業的不同。要證明不同的人和事存在客觀上的差別，不是人為的主觀差別，就要具體分析事實。以特區立法會選舉法第七十二條第四、五款的規定為例，幸運博彩經營企業與其他企業是否存在客觀的差別？如果存在差別，區別對待屬於合理，否則，就不合理。我們分析一下幸運博彩企業的性質和特點。按照澳門法律的規定，幸運博彩權是屬於特區政府的，現在特區政府通過批給的方式將幸運博彩經營權授予博彩經營企業，博彩企業實際行使的是政府委託的幸運博彩權，政府與博彩企業是行政上授權與委託的法律關係，批給合同是屬於行政合同性質，從而，決定了博彩企業不同於其他的私營企業，其他私營企業與政府之間不存在行政授權和委託關係。由於博彩企業因行政授權獲得經營權，經營公共資源，如果運用這個特許權參與立法會選舉宣傳，有損選舉的公平性。這個道理就如同政府部門（行政當局）、公法人機關不能參與選舉宣傳一樣，如果政府運用公共權力和資源直接介入選舉宣傳也就沒有公平可言。

    同時，法律必須做到相同的情況同等對待。有人可能要問，其他公共企業是否也受限制呢？這個問題問得好，如果法律只限制博彩企業而不限制其他公共企業參與選舉宣傳，確實是對博彩企業歧視和不公平，如果一律限制就不存在不平等。認真讀一下立法會選舉法就能找到正確答案。立法會選舉法第七十二條第一款明確規定公共服務的機關“不得直接和間接參加競選活動，不得作出足以使某一候選人名單以任何方式得益或受損而引致其他候選名單受損或得益的行為。”公共服務企業與博彩經營企業在法律性質上是屬於同類，都是政府授權經營，但是在服務內容上有區別，博彩經營企業不是提供公共服務，也就不能將博彩經營企業納入公共服務企業概念中。所以，需要在公共服務企業之外，列出博彩經營企業加以規管。立法會選舉法的這個修改不是歧視博彩經營企業，是為了法律規定的完整性和準確性。公共企業不論提供公共服務還是經營博彩均受限制，符合一律平等的原則。相反，如果有的公共企業受限制，有的公共企業不受限制，才違反平等原則。

    第二，區別履行職務行為與個人行為的不同。既然博彩經營企業不能參與立法會選舉宣傳活動，作為博彩企業的員工在履行職務時，基於同樣的道理，也就不能進行選舉宣傳。那麼，法律對博彩員工的這種限制是否合理呢？如果因從事博彩業，不論是否在履行職務時都不能參加選舉宣傳活動，那麼這種限制明顯過度，顯失公平。如果僅僅限制在履行職務時不能參加宣傳活動，這是恰當的、必要的。為甚麼立法會選舉法要明確限制這種選舉宣傳行為？關鍵要分清楚職務行為和個人行為的不同，因為博彩企業員工在工作場所工作時，是履行職務的行為，不是在行使個人的權利，本質上是行使政府授予的權力，正如公務員在工作時行使的是公共權力，不是個人權利一樣。所以，法律限制的是職務行為，並不是個人權利的行為。因此，立法會選舉法對職務行為的限制是有三個條件的，一是履行職務時；二是在娛樂場所內，即工作的地方；三是同時作出選舉宣傳的行為。相反，既不在履行職務，又不在工作地方，也不是同時作出選舉宣傳行為，博彩企業員工完全可以按自己的意願，自由地參加選舉的宣傳活動，個人的參政權完全應該受到法律的尊重和保護。

    四、準確理解立法會選舉法第七十二條的規定

    立法會選舉法第七十二條的邏輯是，第一，要堅持中立和公正無私的原則，這是選舉宣傳的前提。中立不是要求選民中立，是要求公共企業及其員工在履行職務時中立，不能離開條件講中立，否則就荒唐了。堅持公正無私，就是要求公共企業對所有參選人一視同仁，不能偏私。只有這樣，才有公平選舉。第二，為了做到公平的原則，禁止行政當局、公法人和公共實體，包括公共企業及其工作人員在履行職務時參加選舉的競選活動。如果運用公共權力和公共資源參與選舉宣傳，對某些參選人一定造成不公平，違反公正無私的原則。所以，第七十二條的規定不僅沒有違反平等原則，相反是維護了平等原則。

    綜上所述，立法會選舉法第七十二條並沒有抵觸基本法第廿五條的平等原則，也沒有違反基本法第廿七條言論自由的規定。

    駱偉建