卡塔爾危機：制度缺失下的尼泊爾外勞困境

    卡塔爾在今年六月，被以沙特阿拉伯為首的多個中東國家，指其資助恐怖組織，繼而實施外交封鎖及切斷交通來往，危機至今未除。卡國人口二百六十萬，但其中近九成皆僑民及外勞。尼泊爾獨佔卡國輸入外勞四成，目前旅卡尼國外勞估計逾四十萬。斷交消息傳出後，尼泊爾國民申請卡國工作簽證數量急跌。交通封鎖造成的糧食短缺除了嚴重影響居民生活，更暴露了在制度缺失下外勞的困境。

    筆者目前在尼泊爾加德滿都的“移民與國際關係中心”(Center for Migration and International Relations)實習，該機構致力為由尼泊爾出國工作的勞工提供法律和資訊援助、為政府的外勞決策提供意見等。本文旨在藉今次卡塔爾外交危機，分享通過電話訪問旅卡外勞取得的第一手資訊，分析本次事件如何凸顯卡塔爾外勞制度缺陷，並探討尼國政府未來應在類似危機中擔當何種角色。

    尼泊爾外勞：受危機影響程度各異

    據本中心一位駐卡代表觀察反映，由於斷交令建材難以從沙特阿拉伯進口，卡塔爾大量建築項目受延誤，部分建築公司已開始要求外勞回國放無薪假期。同時，一些經常往返沙、卡兩國的貨車司機，甚至被迫滯留在沙國邊境。目前資訊混亂，且各公司處理手法不一，遭提前解僱的外勞未知何時能獲遣散費，亦不肯定需否找新僱主和重新簽約。

    在資訊不通期間，易因謠言導致恐慌。例如在危機發生翌日，菲律賓政府即以政局不穩和糧食短缺為由，停批外勞赴卡國工作。反而尼國政府反覆強調一切如常，繼續批准國民赴卡，這令當地尼國外勞擔心自身處境。目前已有逾三十萬卡國國民和外勞離開該國。

    另一位筆者訪問的尼泊爾外勞今年廿五歲，在卡塔爾工作了五年，目前任職食品批發公司管理人員。他表示自危機發生後，公司發佈內部通告，警告員工不得向外人透露卡塔爾國內情況。而且卡國政府對國內言論監察甚嚴，因此他再三叮囑訪問要匿名進行。據他所言，其公司無法從主要貿易國（如沙特和阿聯酋等）進口食品，導致食品漲價。然而該公司正積極與歐洲和土耳其的食品供應商合作，以擴大貨源、確保食品供應穩定。與上述建築公司不同的是，該食品公司並未減薪或裁員，反而在七月增聘了七名尼泊爾員工。

    不過，即使旅卡尼國外勞受本次事件影響程度不一，他們仍是處於社會最底層、最先受政經變動所波及的人群，因其職業流動性和適應能力皆受卡國的外勞制度嚴重束縛。

    卡塔爾：卡法拉制度綑綁外勞

    旅卡外勞在本次危機中首當其衝，原因是“卡法拉制度”（Kafala System，即保證人制度）的缺失。波斯灣阿拉伯國家普遍實行此制以管控外勞，主要是建築工人和家傭，要求所有外勞都要有一個國內保證人（通常是其僱主）。保證人負責外勞簽證和居留權，大部分工人護照都被僱主沒收，未經其批准，無法自由出入境和轉工。卡法拉制賦予僱主權力以高度操控外勞的收入和人身自由，違反世界人權宣言和國際勞工組織公約，被斥為“現代奴隸制”，在2014年曾被聯合國促令改善。

    據尼泊爾勞工及就業部2016年報告顯示，卡塔爾是尼國外勞的第二大工作目的地，佔19%（首位是佔逾34%的馬來西亞），當中大部分投身卡國建築業，尤其是2022年世界盃建設項目。在國際特赦組織今年六月出版的報告中，表明在卡工作的外勞常受制度性剝削，如遭僱主拖欠或拒付薪金、在極端高溫下超時工作等。英國《衛報》在2014年揭發旅卡尼國外勞的死亡率是每兩日死一個。

    卡法拉制度的缺陷因本次危機而更形突出。例如很多尼國外勞儘管遭解僱或拖薪，卻無法轉工或離開卡國。他們有98%都是男性，外滙是其家庭唯一收入來源，故外勞當前困境亦令他們在尼泊爾的家人生計陷於停頓。然而，包括半島電視台在內的卡國媒體都有意無意地忽略今次事件對國內外勞的影響，因為外勞多居住在遠離市區的外勞營，以及長時間工作令他們無法與一般居民溝通，成了“被遺忘的大多數”。

    尼泊爾政府：危機中的角色

    有尼國官員最近聲稱對卡塔爾局勢感到樂觀，相信危機很快得到解決，不會影響當地外勞。然而此說法未免過於樂觀，因為撰此文時波斯灣國家已宣佈要將對卡制裁升級。同時，受制度約束的外勞在動盪之中根本沒有討價還價能力。多數外勞在出國前已被中介層層剝削，債台高築，除了繼續為原僱主工作外別無選擇。

    一位旅卡尼泊爾外勞抱怨，他和一眾同鄉從來不相信尼國駐當地的大使館有任何作用。他在卡國工作五年，都沒去過一次。但要指出的是，尼泊爾大使館確有為國民提供領事服務，如文件認證、遺體運送歸國等。另外，在2015年尼國地震後，尼國駐卡大使就曾公開指責承辦世界盃場館的建築公司拒讓尼國外勞回國奔喪，並施壓於卡國政府，要求從制度上改善外勞待遇。

    有些外勞開始想起1990年科威特戰爭爆發時，印度政府出動民航客機接回近十八萬僑民，而一旦衝突再起，尼泊爾政府有沒有此能力？雖然筆者接觸的兩位旅卡尼泊爾人都反映，至今卡國市面和物價大致正常，但若形勢惡化，尼國當局可做的其實不多，甚至它連確實的外勞數字也沒有。尼國政府鼓勵和批准數以百萬計國民（逾14%本國人口）出國打工，因外勞滙款是重要經濟支柱，可是只有少於1%國家財政預算是用於保障勞工權益。

    本次事件令人質疑尼泊爾究竟有無做好危機反應機制，在突發事件發生時保護國民。尼泊爾雖是個內陸小窮國，國際活動空間有所限制，但它身為多個區域及國際合作組織的成員，如南亞區域合作聯盟、國際勞工組織等，應當履行國際責任，對維護國民權益也是責無旁貸。

    林君朗

    （作者為英國倫敦政治經濟學院國際關係學生）