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吸取「過冷河」法律未作平衡配套的教訓
2018-01-20 05:36
行政法務司司長辦公室昨日發出新聞稿稱，第四屆特區政府成立後，設立集中統籌立法機制，加大法務部門參與法規草擬的力度，逐步強化立法流程的統籌和跟蹤，積極落實和有序開展各立法項目的研究論證和法規草擬工作。該新聞稿還列舉了一些例子，以佐證自己的說法，並指出特區政府於二零一八年將繼續在集中立法統籌機制的基礎上，積極有序落實本年度的十二項立法計劃項目，並適時完善配合社會發展需要的相關法律法規。
但似乎是仍然對法規的平衡配套問題未有產生足夠的認識，因而沒有提及到，在提出一些明顯地將會向某方面利益傾斜的法案時，是否將也同時會提出對其進行平衡配套的法案的問題。
「配套」一詞，意為把若干相關的事務組合成一整套。顧名思義，「配套立法」就是把若干相關的立法文件組合在一起，共同發揮法效力。有立法學學者指出，作為兼有動名詞屬性的「法律的配套立法」具有兩個基本構成要件：作為上位法的法律中要求配套立法的條款和根據法律的配套規定所制定的下位法文件。也有學者認為，「配套立法」屬於授權立法中的「法條授權」方式，並使用「職責立法」來指代根據某個法律、法規的規定而存在的立法，其目的是要貫徹實施這些具體的法律、法規，它的存在意味著有關主體具有某種職責或義務。但《澳門基本法》規定，立法會是澳門特區唯一的立法機關，而且也沒有「授權立法」的規範，因而上述闡釋性的觀點，似乎是並不適用於澳門特區，只有「把若干相關的立法文件組合在一起，共同發揮法效力」的說法，亦即「配套立法」的法律位階是平等的，不是由下位法來配套上位法，所有「配套立法」的工作都是由立法會來完成，才符合澳門特區的實際情況，而且最重要的是不會違反基本法。
「平衡立法」是指必須防止立法過程中的利益衝突，盡量做到不要從一個極端走向另一個極端。因為法律是以規定當事人權利和義務為內容的、具有普遍約束力的社會規範，權利與義務本質上體現為一系列具體的利益損益。利益作為一種稀缺性的資源，反映了人對周圍世界一定物件的需要。而對於利益的追求既是推動社會進步的強大杠杆，又是引發社會矛盾的最終根源。人們在追求利益的過程中，必然會與其他主體、其他利益發生衝突，而一種利益實現的同時，往往需要其他利益的讓步或減損，即發生利益衝突。有立法學學者指出，立法過程中存在著廣泛的利益衝突，社會轉型過程中利益衝突力量對比的不平衡性趨向日益凸顯，客觀上需要在立法過程中進行必要的利益平衡。在構建利益平衡機制過程中，公平、有效等價值追求的實現有賴於科學、合理的制度建設與實施。因而「定分止爭」是法律本身固有之義，通過對當事人權利與義務的設置，來對利益衝突進行調節，實現對當事人利益的平衡。
在立法工作中未能做好平衡及配套立法，從而引發強烈的利益衝突，以至是社會群體事件，領導特區政府的管治權威嚴重受損，甚至是幾乎釀成政治危機，是澳門特區曾經有過深刻教訓的。其中一個有關「高官過冷河」法律未能做好平衡配套，就至今仍然在整體上令到特區政府猶有餘悸，因而滋生「前怕狼後怕虎」心理，欠缺魄力及毅力，與習近平主席「捋起袖子加油幹」的號召，及「歷史只會眷顧堅定者、奮進者、搏擊者，而不會等待猶豫者、懈怠者、畏難者」的訓勉，存在著較大的差距；在個體上，導致某一些群體的利益嚴重受損，甚至將會導致「澳人治澳」事業的用人政策及實踐受到制約，而難以順利進行。
實際上，俗稱為「高官過冷河」的《對行政長官和政府主要官員離任的限制規定》，是在特區政府換屆前夕，由立法會以緊急程式審議通過的。該法律規定，行政長官及主要官員於離任後一年內不得從事任何私人業務。據此規定，相關官員在終止職務後，擬申請在離職前一年曾監管、監控或監察過的私人實體從事私人業務，行政長官可予拒絕。如違反終止職務後首年不得從事私人業務的限制，又或未取得許可而從事私人業務者，可被處最高一年徒刑或最高一百二十日罰金，以及可被禁止擔任公共職務，為期五年。離任行政長官或主要官員獲正式通知不許可從事私人業務後，仍從事有關私人業務，則會構成加重違令罪，可處最高兩年徒刑或最高二百四十日罰金，並可被禁止擔任公共職務，為期五年。
這個法律有效地防止了離任高官利用原来担任的職務影響力謀取個人私利的問題，在防腐方面意义重大。倘是能夠對高管被「管制」期間，因為不能從事任何私人業務而導致沒有收入，生活困難的問題作出適當的補償，就更是完美。但是，在制定「過冷河」法律時，卻沒有制定與此平衡配套的補償法律，結果就形成了嚴重的失衡。即使是沒有後來發生「反離補」運動，在相隔幾年之後才跟進離補立法，也已經使得離職高官在卸任後至少一年內沒有任何收入，這對於出任政府高職前是「受薪一族」的專業人士來說，出任政府高官就是畏途。
實際上，這個法律對於本身就是公務員的主要官員來說，問題並不大，大不了就是回到其高級技術員或更高的實位公務員的職階，還有「鐵飯碗」可捧。可能當時的行政法務司司長陳麗敏，就正是恃著自己原來就是實位公務員，即使是卸任高官也仍然會有收入，而沒有設身置地地思考一些是由非公務員出任高官的卸任後「吃飯」的問題，因而不但造成不公平不平衡，而且後來還導致爆發「反離補」運動，對特區政府的管治威信造成極大損害。
其實，在立法會審議表決「高官過冷河」法案時，筆者就曾在此呼籲過，應當及時制定對其作出平衡配套的法律，讓卸任高官在受「過冷河」管制時，獲得生活保障（本身是公務員的卸任高官除外）。筆者還認為，越快立法越好，否則過了一段時間後再推出，這時人們可能會忘記了曾經為高官「過冷河」立法，而會對補償法律較為敏感。但因人微言輕，而未獲得重視，更遑論採納。結果是什麼樣，大家都已經知道了。某位曾經在台灣受過「小英青年軍」訓練的「新秀」，返澳後將其學得的本領「牛刀小試」，就把離補法案衝垮了。
卸任高官因此而在受管制期間沒有任何收入，還是個人問題，而將會影響到「澳人治澳」事業的人才，則是大問題。因為不管其人的主觀意識是否如此，在客觀上都可能會造成一種後遺症，就是當行政長官在徵詢公務員以外的社會專業人士出任高官的意願時，都會對在離職有「過冷河」限制，但卻沒有相應的補償，而不願接受邀請，這就將會造成沒有人願意為「澳人治澳」事業承擔重任，為本來就人才難求的「澳人治澳」事業倍添困難。不管發動「反離補」運動的人士其主觀意識是否如此，都將會造成這樣的實際後果。
（發自湛江）
新華澳報新聞
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