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大灣區規劃綱要中的重大突破——飛地經濟

2019-02-23 05:12
  《粵港澳大灣區發展規劃綱要》的第三章「空間佈局」第三節「輻射帶動泛珠三角區域發展」提出,要發揮粵港澳大灣區輻射引領作用,統籌珠三角九市與粵東西北地區生産力佈局,帶動周邊地區加快發展。構建以粵港澳大灣區為龍頭,以珠江-西江經濟帶為腹地,帶動中南、西南地區發展,輻射東南亞、南亞的重要經濟支撐帶。完善大灣區至泛珠三角區域其他省區的交通網路,深化區域合作,有序發展「飛地經濟」,促進泛珠三角區域要素流動和産業轉移,形成梯度發展、分工合理、優勢互補的産業協作體系。依託沿海鐵路、高等級公路和重要港口,實現粵港澳大灣區與海峽西岸城市群和北部灣城市群聯動發展。依託高速鐵路、幹線鐵路和高速公路等交通通道,深化大灣區與中南地區和長江中游地區的合作交流,加強大灣區對西南地區的輻射帶動作用。
  其中「飛地經濟」的概念,是在區域合作體制上的重大突破,為土地資源嚴重匱缺,尤其是雖然是享有「深水港」的特殊地位,卻無實質深水港支持的澳門天氣的發展,具有重大意義。如果澳門特區能夠叠加「兩制」的優勢,透過創新的「飛地經濟」政策建立灣區城市間互相協調的關係,對促進澳門經濟適度多元發展,將會是如虎添翼。
  筆者之所以對「飛地經濟」感到興趣,是源於曾任香港特區行政長官梁振英提出的「建造新香港」的規劃。當時他提出,由香港特區政府在廣州南沙購買一幅面積達一百平方公里,比香港島更大的土地,建設「小香港」,以興建供港人居住的公營房屋及安老中心,疏散香港的密集人口,並為佔地廣、土地成本高的產業及設施提供用地,以騰出香港土地供其他行業發展,如建議發展回收業及骨灰龕等,該構思還將「小香港」建成一座「離岸購物城」,可提供香港標準的服務及貨品。
  而也正在此時,澳門特區行政長官崔世安有感於由於土地資源匱缺,要落實中央賦予經濟適度多元發展的任務極為困難,因而向時任廣東省長的朱小丹提出,指橫琴借地十平方公里的請求。但廣東省的回復是不能從橫琴現成土地中劃撥,而是必須填海,而填海工程也必須由廣東省代辦,這就使得澳門方面大失所望。
  不久,進行第四任行政長官選舉,爭取連任的崔世安到《新華澳報》「拉票」,筆者拿出澳門及其周邊區域的地圖,建議特區政府仿效梁振英的構思,向國家申請,以租賃的方式,在珠海的「鶴洲南」填海,可得相當於一個澳門的土地,並可以像澳大橫琴校區那樣予以封閉管理,並以高架及軌道交通將其與「新澳門」相連起來,就像橫琴校區的河底隧道那樣,就可解決與橫琴的區隔問題。這比梁振英所構思的「小香港」,從香港前往要經過內地境內,不容易區分「兩制」,還要科學。總之,只要能開動腦筋,就會像習近平主席在澳門說過的「辦法總比困難多」那樣。
  後來,筆者也曾向來澳進行調查研究的中央某權威機構的官員提及此議題,該官員表示,這個構思很好,但中央已經決定,不允許香港、澳門兩個特區搞「飛地」,因而並不現實。此時,筆者才恍然大悟,為何梁振英提出再造一個「小香港」的規劃,為何會「胎死腹中」。
  現在,《粵港澳大灣區發展規劃綱要》終於肯定了「飛地經濟」的概念,這就為「再造一個澳門」提供了政策依據。不過,租賃鶴洲南的設想可能會遭到珠海市政府的反對,因為珠海市已對該尚未填海的灘塗,制定了開發計劃,而且還是戰略性的,其中廣珠城軌的機場延長線,就途徑鶴洲南,因而將不會輕易讓渡。
  「東方不亮西方亮」,不妨比照前些年國家海洋局聯合沿海有關省、自治區海洋廳(局)向社會公佈我國第一批開發利用無居民海島名錄,供國內外人士和企業申請開發利用的模式,請求中央將最接近澳門的小萬山島、黃茅島、東澳島等少人海島列入第二批開放拍賣的無人海島,並專供澳門特區購買,並以連島填海方式發展。既然連工程更艱钜的南海島礁上,都可以填海造島,這裡為何就不能?而且這個新填海區與澳門的距離,約二十公里,完全可用橋樑或海底隧道的方式與澳門聯繫起來。其長度不到友誼大橋的十倍,澳門特區應是有此實力。再進一步,就是由全國人大常委會批准,在這個新填海區實施澳門特區的法律。這樣,就由於其產出、產值和稅收都是屬於澳門特區,就將是真正的「再造一個澳門」。時任填海造地的成本很高,但土地在批出後的回報率更高。內地一些地方政府的「土地財政」,就是投入龐大資金將生地改為熟地後,賣地所得,不但可以償還銀行貸款,而且可以能支撐當地財政。內地能,澳門為何不能?
  而且更重要的是,可以完全落實《澳門基本法》關於澳門是「自由港」的規定。實際上,《澳門基本法》第一百一十條規定,「澳門特別行政區保持自由港地位,除法律另有規定外,不徵收關稅。」在香港、澳門發展的「雙城記」中,回歸前澳門開埠已經四百多年,香港才一百多年,為何香港會「後來居上」?除了是英國人的管理能力比葡國人強得多之外,其中一個重要原因,就是澳門受地理環境影響,沒有深水港,白白地浪費了這個「自由港」的政策;而香港則有維多利亞港,後來擴展到葵涌港,成為中國內地與世界各國之間的轉口大港。而且,本來已經簽約的廣州到澳門的鐵路,也因澳門沒有深水港而經濟效益不大,而被港英當局「偷」去,成為廣州到九龍的鐵路。這就是為何澳門開埠比香港早得多,而且兩地同是自由港,香港卻是發展得那麼快的原因,就是因為香港有深水港。自由港與深水港相結合,造就了今日獅子山下的不朽篇章。
  其實,早在上世紀八十年代末,以澳門商人吳福等牽頭,曾與國家交通部合作制訂了規則,由澳門租用珠江口外的小島,建設澳門深水港,以彌補澳門沒有深水港的缺陷。但當時可能是澳門仍在葡國管治之下,而未獲中央正面回應。現在澳門回歸了,中共政府關懷澳門特區的發展,應可成事。雖然填海造地的成本很高,但土地在批出後的回報率更高。內地一些地方政府的「土地財政」,就是投入龐大資金將生地改為熟地後,賣地所得,不但可以償還銀行貸款,而且可以能支撐當地財政。內地能,澳門為何不能?
  現在澳門回歸了,中共政府關懷澳門特區的發展,應可成事。而且《粵港澳大灣區發展規劃綱要》提出了「飛地經濟」的概念,也對此類樣式的區域合作「鬆綁」了。尤其是崔世安曾經提出過「郵輪經濟」,並曾與珠三角的一些港口如南沙等談合作,都沒有下文。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》就給澳門特區實現包括「郵輪經濟」在內的「建設一個新澳門」的設想,提供了政策支援及保障。