慶祝澳門回歸二十周年系列文章

    依法治澳須堅持憲法基本法憲制基礎（一）

    澳門回歸祖國二十年以來，澳門特區法制建設獲得長足的發展，為澳門經濟繁榮和社會穩定提供了有力的制度保障。為回顧“一國兩制”在特區的成功實踐，總結回歸以來澳門特區法制建設的成就，並展望未來，正值澳門回歸20周年之際，法務局特別邀請澳門和內地著名法學界的教授、專家、學者分別撰文介紹澳門回歸二十年間“一國兩制”實踐經驗、特區法制建設與法律發展狀況、澳門基本法在粵港澳大灣區法治建設中的角色及作用等方面的情況。本專欄會分三周刊載駱偉建教授的文章。

    一、依法治國的重要性和基本要求

    依法治國就是嚴格按照憲法和法律的規定治理國家，做到科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法、有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，符合法律規定的行為得到保護，違反法律的行為會受到制裁和糾正。黨的十八屆四中全會制訂了推進全面依法治國的戰略。黨的十九大對新時代推進全面依法治國提出了新任務，明確到二○三五年，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。

    依法治國，當然包括依法實施“一國兩制”。“一國兩制”事業是中國特色社會主義事業的有機組成部分，“一國兩制”是國家一項重要制度，也是國家發展戰略中的重要組成部分，踐行“一國兩制”的方針政策和制度，保障做好“一國兩制”的事業，同樣離不開依法實施。憲法序言規定，“本憲法以法律的形式確認了中國各民族人民奮鬥的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各黨派和各社會團體、各企事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，並負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”這段表述清楚地指出了憲法的根本法的地位和最高法律效力的屬性。憲法是國家的根本大法，特別行政區是國家的一個部分，一個地方行政區，也就決定了憲法也是特區的根本大法。維護憲法尊嚴，保證憲法實施是國家、特區和個人的職責。所以，依法治國既是國家建設社會主義現代化強國和國家全面實施“一國兩制”的必然要求，也是完成現代化強國建設和“一國兩制”事業的重要保障。

    二、依法治澳以憲法和基本法為依據

    1、特區治理是國家治理的一部分

    港澳回歸祖國就已經納入了以憲法為根本法的國家治理體系。因為澳門是中華人民共和國不可分離的部分，澳門是直轄於中央人民政府的一個地方行政區域。中華人民共和國憲法是國家的根本大法，當然對中華人民共和國管轄的領土範圍內的地方，包括澳門特區有效，中央對特區的管理也就離不開依憲治理。國家以憲治澳體現在：

    (1)以憲法為依據實現國家的統一。澳門基本法序言第一段規定，澳門自古以來是中國的領土，十六世紀中葉以後被葡萄牙逐步佔領。中葡兩國政府簽署了關於澳門問題的聯合聲明，確認中華人民共和國政府於一九九九年十二月二十日恢復對澳門行使主權，從而實現了長期以來中國人民收回澳門的共同願望。這段話簡明扼要的描述了澳門回歸祖國的歷史進程，揭示了澳門的回歸與憲法密不可分。第一，憲法規定，中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族的國家。為實現國家的統一，澳門必須回歸祖國，澳門是統一的國家中的不可分割的部分。第二，憲法規定，實現祖國統一大業是全體中國人民的神聖職責。為了澳門回到祖國的大家庭，中國政府和中國人民經過共同努力奮鬥，讓澳門回歸祖國，履行了神聖的職責。第三，憲法規定，中華人民共和國政府是中國唯一的合法政府。中國政府代表中華人民共和國與葡國政府談判，實現了恢復對澳門行使主權的目標。因此，從中葡聯合聲明的談判到中國恢復對澳門行使主權，實現澳門政權的順利交接，社會的平穩過渡，都是以中華人民共和國憲法為依據，由中國政府行使國家的主權，解決澳門的歷史遺留問題。

    (2)以憲法為依據設立特別行政區。基本法序言第二段規定，國家決定，在對澳門恢復行使主權時，根據中華人民共和國憲法第三十一條規定，設立澳門特別行政區，並按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在澳門實行社會主義制度和政策。在一九八二年憲法之前，中國憲法並沒有設立特別行政區的規定，只有設立普通行政區的規定，可以設立省、自治區、直轄市的地方行政區域。為了給特別行政區的設立提供憲法依據，一九八二年憲法增加第三十一條的規定，“國家在必要時得設立特別行政區。”一九九三年三月三十一日，第八屆全國人民代表大會第一次會議通過《全國人民代表大會關於設立中華人民共和國澳門特別行政區的決定》，決定自一九九九年十二月二十日起設立澳門特別行政區。所以，沒有憲法第三十一條的規定，就沒有澳門特別行政區。沒有特別行政區，就無法實行特別行政區的制度。  

    （由法務局約稿刋登）

    駱偉建