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完善特區同憲法基本法實施相關制度機制

2019-11-05 04:38
  全國人大常委會法工委主任、港澳基本法委員會主任沈春耀在解讀中共十九屆四中全會《公報》的涉港澳工作內容時,將之梳理為五項工作任務和要求。其中第一項是堅持依法治港治澳,維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序,完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度機制,堅持以愛國者為主體的「港人治港」、「澳人治澳」,提高特別行政區依法治理水平。
  嚴格依照憲法和基本法辦事,完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度機制,這是「一國兩制」實踐的必然要求,也是全面推進依法治國和維護特別行政區法治的應有之義。憲法是國家根本大法,是全國各族人民共同意志的體現,是特別行政區制度的法律淵源。基本法是根據憲法制定的基本法律,規定了在特別行政區實行的制度和政策,是「一國兩制」方針的法律化、制度化,爲「一國兩制」在特別行政區的實踐提供了法律保障。憲法和基本法共同構成了特別行政區的憲制基礎。要推進「一國兩制」實踐,就必須嚴格依照憲法和基本法辦事,完善與基本法實施相關的制度和機制,落實憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序。要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來,確保憲法和基本法賦予中央的權力不受侵犯,保障特別行政區依法享有的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。要適應「一國兩制」實踐的發展要求,圍繞中央對特別行政區法律備案權、行政長官和主要官員任命權、基本法解釋權和修改權、中央政府向行政長官發出指令權等,健全落實基本法的具有操作性的制度和機制,確保基本法得到全面準確貫徹執行。
  或許有人會認為,沈春耀所提的第一項要求,尤其是「維護憲法和基本法確定的特別行政區憲制秩序」之說,似乎是對香港現狀的針對性較強。其實,這是普遍性的政策措施,澳門同樣也要在這方面繼續努力。
  實際上,「一國兩制」是沒有前例的,因而是摸著石頭過河地進行探索,難免會有領悟不足的問題。比如在澳門,就曾經對基本法第九十五條關於「非政權性市政機構」的理解有誤,也曾經對回歸前的「雙軌立法」轉為回歸後的「單軌立法」而感到不適,就是如此。在經過一段時間實踐的檢驗後,終於發現有誤,才自我調適,走回正軌。
  反對派朋友更是無視《澳門基本法》與《香港基本法》有所不同的事實,照抄照搬香港反對派的訴求,也提出「雙普選」的訴求。筆者是最早並曾反复多次指出其缪,分析認為「雙普選」訴求不符合《澳門基本法》和《中葡聯合聲明》的規定的。實際上,所謂「普選立法會」的訴求於法無據,無論是《澳門基本法》還是《中葡聯合聲明》,都沒有立法會可以經由普選產生的法律依據,反而是規定立法會多數議員由選舉產生。這就確定了立法會議員的產生方式,仍然存在非選舉產生亦即特首委任的部分;即使是「多數由選舉產生」,也並未明指是「普選」,因而還繼續保留間接選舉產生的部分。要改變立法會議員產生的方式,這就不是全國人大常委會主導以「五部曲」進行修訂基本法附件二的範疇,而是要修改基本法的本文。而按照《澳門基本法》和《中華人民共和國立法法》的規定,修改基本法本文的職權在於全國人大,不是全國人大常委會。而且其所需程序比政制發展的修訂附件一和附件二更為嚴謹得多。
  而且,單是中國全國人大修改基本法,還不足以完備,還須修改《中葡聯合聲明》,這就決定了這並非是中國單方面的事情。而偏偏澳門立法會議員不是經由普選產生,就是葡方要求的。而且,葡方為了固化澳門立法會多數議員由選舉產生,亦即保留間選及委任議員的國際法基礎,葡國國會在決定將兩個國際人權公約延伸澳門生效時,作出的四點保留中,其中一點就是《公民權利和政治權利國際公約》中有關選舉的第二十五條B,不在澳門適用。此件聯同後來中國外交部呈送聯合國的兩個國際人權公約在中國澳門特區適用並作出保留的照會,均在聯合國秘書處存檔。因此,倘是提出「廢除官委議員」的訴求,也還將過不了聯合國這一關。
  當然,《澳門基本法》的「澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命」表述,有為未來的特首可以進行普選預留了空間;但卻沒有《香港基本法》同一個條文緊隨的「行政長官的産生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定,最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選産生的目標」這一段至關緊要的表述內容。因此,澳門「普選行政長官」的訴求,有「路線圖」而沒有「時間表」。
  說到選舉,反對派朋友總是認為西方的普選制度最好的。其實不然,不要說不少發展中國家的「選舉之亂」了,就說是與我們澳門語言文字相通、習俗相同的我國台灣地區的「選舉民主」亂象,不單止是那些狗盜雞鳴的賄選、抹黑戰、「假錄音帶」奇招,甚至是「槍擊案」等怪招,而且更反映在整個政治生態的宏觀範圍內。陳水扁、蔡英文每天想的事情不是政務,而是選舉。講經濟就周身無力,講選舉就天下無敵。天天在選舉,哪有心思發展經濟?為了自己的連任,為了民進黨「立委」的勝選,不惜毒化兩岸關係,大搞什麼「公投」之類,「攪得週天寒徹」,經濟和民生大受其害。在在野時為了推翻對手,濫開「空頭支票」滿足選民,即使是有長遠規劃,也是為了針對其對手,而且一旦實現政黨輪替就推翻其前朝的規劃,那管他「一地雞毛」。朝野各政黨「立委」為了勝選,經常在「立法院」殿堂演出「全武行」,明知某個法案是有利於發展經濟,造福民眾的,也為了一個政黨的選舉利益之私,使用各種方法將之阻擋下來,以至造成「政令出不了總統府」,拖慢行政效率。而且,選舉是要錢的,往往動輒就是「億億聲」。在當選後,當然希望能盡快收回成本,就透過官商勾結,爭取連本帶息取回。這也正是發展中國家和地區的公職選舉,選舉出來的領導人,有不少被「秋後算帳」甚至仍在任中就揪出的原因。
  習近平主席在中共「十九大」報告中指出,「我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。」這個「最管用」的表述,頗有毛澤東「實事求是,不尚空談」的作風,也有鄧小平「不管白貓黑貓,捉到老鼠就是好貓」的政治睿智。當然,與習近平自己也經常說的「鞋子合不合腳,自己穿著才知道」,有著異曲同工之妙。
  習近平所指的「鞋子」,就是指國家的政治制度,而「穿鞋子」的當然就是人民了。「履不必同,期於適足;治不必同,期於利民。」習近平曾多次在外交場合以這句俗語來闡明中國政府的態度:一個國家的發展道路合不合適,只有這個國家的人民才最有發言權。
  澳門特區也是如此。只有適合澳門特區實際情況的選舉制度,才是「管用」的制度。而千頭萬緒,都必須符合《澳門基本法》的規定。