2020年5月22日,中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會第三次會議審議通過了《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》(以下簡稱《決定》),該《決定》不僅影響著中國大陸和香港兩地,而且也引起國際社會的高度關注。筆者作為一名長期從事法律工作的學者,根據近年來自己的觀察和中華人民共和國第十三屆全國人大常委會副委員長王晨對該《決定》的說明來看,從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制合時、合法、合理。
合時,即建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制勢在必行。
香港回歸以來,「一國兩制」實踐在香港取得了前所未有的成功,但在實踐過程中也遇到新情況和新問題,面臨著新風險和新挑戰。特別是2019年香港發生的「修例風波」,反中亂港勢力從事破壞國家統一、分裂國家的活動,嚴重破壞香港社會秩序,嚴重阻礙香港經濟發展,嚴重損害香港居民的切身利益;也為一些外國和境外勢力干預香港事務,以及利用香港從事危害我國國家安全的活動提供契機,使香港特別行政區國家安全風險日益凸顯。同時,香港現行法律中本來可以用於維護國家安全的有關規定,長期處於「休眠」狀態;香港特別行政區在維護國家安全的機構設置、力量配備和執法權力等方面也存在明顯缺失,有關執法工作需要加強;香港社會需要大力開展維護國家安全的教育,普遍增強維護國家安全的意識。
合法,即建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制既符合中華人民共和國憲法,也符合香港特別行政區基本法。
依據《中華人民共和國憲法》,香港特別行政區的權力全部為中央政府授予,這是中央對香港擁有全面管治權的邏輯起點。按照「一國」原則,中央除負責香港的外交、軍事事務外,還擁有廣泛權力,如任命行政長官及主要官員,審查和發回特別行政區的法律,決定部分全國性法律在特別行政區實施,對特別行政區行政長官和立法會產生辦法及修改的最終批准和同意備案,決定特別行政區進入緊急狀態,解釋基本法,修改基本法等等。中央在對特別行政區充分授權的同時,在行政、立法、司法,人權、財權、事權等各個領域、各個環節,都保留了相當的權力;對授予特別行政區的權力,也保留了指導、監督、糾錯的權力。《決定》是根據中華人民共和國憲法第三十一條和第六十二條第二項、第十四項、第十六項的規定以及香港基本法的有關規定,考慮到維護國家安全的現實需要和香港特別行政區的具體情況,就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制作出的制度安排。很明顯,這一制度安排,符合我國憲法規定和憲法原則,也與香港基本法的有關規定是一致的。
香港特別行政區基本法第23條規定:「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」該條明確了香港特別行政區負有維護國家安全的憲制責任和立法義務。但在香港回歸20多年實踐中,香港特別行政區完成23條立法有被長期「擱置」的風險,導致維護國家安全的法律制度和執行機制存在不健全、不適應、不符合的「短板」。
合理,即建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制不僅具有目的正當性,而且具有程式合理性。
《決定》認為,從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制工作將遵循維護國家安全、堅持和完善「一國兩制」制度體系、堅持依法治港、堅決反對外來干涉和切實保障香港居民合法權益等五項原則,根據《決定》,我國全國人大常委會將會同有關方面很快會制定香港特別行政區維護國家安全的相關法律。《決定》主要針對「分裂國家、恐怖活動、外部勢力干預和顛覆國家政權」等四種行為,在有效防範、制止和懲治危害國家安全的極少數違法犯罪行為的同時,也更好地保障香港居民的基本權利和、自由和生命財產安全。
《決定》採取「決定+立法」兩步走的方式從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,即第一步,全國人大根據憲法和香港基本法有關規定,作出關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定;第二步,全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人大有關決定的授權,結合香港特別行政區具體情況,制定相關法律並決定將相關法律列入香港基本法附件三,由香港特別行政區在當地公佈實施。這種程式性規定,既符合香港基本法的相關規定,也符合當前中國中央人民政府行使中央指令權、監督權的需要;同時,也有利於儘快補齊香港維護國家安全制度短板問題。通過此種程式,將香港特別行政區基本法第二十三條中規定的「特別行政區是完成香港國安立法的責任主體」與「中央有保證國家安全的憲法權力與責任」有機結合起來。
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