涉港國安立法保障港“一國兩制”不走樣

    十三屆全國人大三次會議現正審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定（草案）》，該草案旨在從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，引發了社會的廣泛關注和討論。

    對此，筆者認為中央涉港國安立法的推出對於全面準確理解和貫徹“一國兩制”方針，保障香港特區的“一國兩制”實踐不走樣、不變形，具有重要的意義。

    一、中央涉港國安立法的推出在現實層面有迫切的需要

    自回歸以來，香港特區的“一國兩制”實踐雖然在整體上取得了成功，但也面臨不少挑戰。二○○三年的反對基本法第廿三條立法，以及二○一四年的非法“佔中”等活動，都暴露出香港特區在維護國家國家安全方面所面臨的嚴重挑戰。特別是二○一九年香港發生“修例風波”以來，激進分子公開宣揚“港獨”分裂國家的主張，公然勾結外部勢力，公然侮辱、污損國旗國徽等國家象徵，肆意圍攻中央駐港機構，暴力對抗警方執法，肆意破壞公私財物，更是暴露出香港特區在維護國家安全方面面臨的巨大風險和存在巨大的漏洞。

    與此同時，香港基本法第廿三條所規定的國家安全本地立法工作在香港長期被擱置，香港現行法律中一些本可用於維護國家安全的相關規定也長期處於“休眠”狀態，難以承擔起在香港特區維護國家安全的重任。面對此種局面，從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制不僅十分有必要，而且具有緊迫性。維護國家安全不應當有“真空”期，中央涉港國安立法的推出刻不容緩。

    二、中央涉港國安立法的推出在法律層面有充分的理據

    中央從國家層面建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，不僅在現實層面有迫切的需要，而且在法律層面也有充分的理據。首先，從法理上說，維護國家安全，天經地義。國家安全是一個國家生存和發展的基礎，任何一個國家都要維護自己的國家安全。所以我們可以看到世界各國的法律中都有關於維護國家安全的內容，都防範、制止和懲治危害國家安全的行為。其次，從中央全面管治權與特區高度自治權之間的關係上說，維護國家安全並不屬於特區高度自治權範圍內的事務。世界上幾乎所有的國家，無論是單一制國家還是聯邦制國家，其國家安全立法的權限都屬於中央政府或聯邦政府。雖然香港基本法第廿三條允許香港特區自行立法禁止危害國家安全的行為，但這並不意味着就維護國家安全進行立法的權限就變成了香港特區的專屬權限。

    實際上，中央享有對特區的全面管治權，特區的高度自治權來源於中央的授權，授權並不意味着權力“所有”的轉移，權力本身仍然屬於作為被授權者的中央。因此，對於授予特區的高度自治權，中央有權依法監督。這裡的監督既包括對特區不當行使高度自治權的行為進行制止和糾正，也包括在特區無力行使相關權力或無力履行相關義務和責任的情況下（即在特區不作為的情況下），由中央直接行使相關權力。監督特區的高度自治權既是中央的權力，更是中央的責任，體現了中央作為“一國兩制”最終責任人和最終監督者的地位。

    最後，中央涉港國安立法的推出也沒有取代香港的本地立法。香港特區仍然負有對基本法第廿三條所規定的維護國家安全的相關規定進行本地立法的憲制責任和立法義務，這個憲制責任和立法義務並不會因中央的立法而消失。而且，中央本次推出的涉港國安立法中所規定的事項與香港基本法第廿三條的相關規定既有重疊，也有不同，並未涵蓋基本法第廿三條所規定的所有事項，這也為未來香港特區進行相關本地立法預留了空間。未來香港特區還是應當切實履行基本法第廿三條所規定的就維護國家安全進行本地立法的責任和義務，在不違反中央相關立法的前提下，通過本地立法進一步完善香港特區維護國家安全的各項制度和機制。

    三、中央涉港國安立法的推出是為了更好地保障香港居民的基本權利和自由

    眾所周知，自由是有限制的，沒有限制的自由最終只會導致不自由。因此法律在保障居民的基本權利和自由的同時，也需要對居民的基本權利和自由作出適當的限制，以防止居民在行使自身的權利和自由時侵犯他人的合法權益，以及社會的公共利益。自“修例風波”發生以來，香港社會局勢動盪，暴力事件頻發，居民的人身和財產安全面臨嚴重威脅，需要有法律對那些危害國家安全、侵犯他人合法權益，以及社會公共利益的行為作出規範和處理。

    中央涉港國安立法的推出，正是為了依法防範、制止和懲治危害國家安全的極少數違法犯罪行為，從而保障香港絕大多數居民的基本權利和自由。從這個角度上說，中央涉港國安立法的推出不僅沒有侵犯香港居民的基本權利和自由，反而是對香港居民基本權利和自由的有力保障。

    四、總結

    不忘初心、方得始終。“一國兩制”的初心就在於在保障國家的主權、安全和發展利益的同時，維護特區的穩定、繁榮和發展。“一國”是“兩制”的前提和基礎，沒有“一國”，哪有“兩制”？沒有國家安全，哪來特區繁榮穩定？維護國家的統一和安全是“一國兩制”的核心要義，也是“一國兩制”的初心所在。但許多港獨激進分子已經忘記了“一國兩制”的初心或是刻意對“一國兩制”的初心視而不見。在他們的眼中，他們所追求的“一國兩制”實際上是“兩國兩制”，是希望中央放棄對香港的管治權而將香港變成獨立或半獨立的政治實體。中央推出的涉港國安立法正是對他們這一企圖的有力回擊。只有進一步建立健全香港特區維護國家安全的制度和機制，才能堅守“一國兩制”的初心，切實維護國家的主權、安全和發展利益，保障“一國兩制”在香港特區的實踐不走樣、不變形。

    澳門大學法學院高級導師、憲法與基本法研究中心研究員   江華