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國家安全無例外

2020-05-28 03:37
  以歷史的眼光來看,從原始部落、古希臘城邦、古羅馬帝國、中世紀的政教合一政權以及近代以來的民族國家,國家經歷了不同的形態。但是,無論哪一形態,安全問題自始至終皆為國家重點關注的議題。作為一種維護集體安全的實踐活動,原始部落的人們利用籬笆、石頭等器具對抗野獸或其他部落的入侵。此時期的活動如果說更多是一種生存的本能反應,那麼之後的哲人們開始思考如何系統地享有安全保障則是一種理論探索。以西元前四世紀柏拉圖的著作《理想國》為例,其中一個重點話題就是誰來負責城邦安全。在柏拉圖看來,一個城邦的存續,需要有護衛者階層,而其最重要的品質是勇敢。這一話題延續到近代,思想家們的理論成果更加成熟與精緻。在國家享有主權的理論基礎上,十七世紀的英國思想家洛克在《政府論》中將國家權力分為立法權、執法權與對外權,這亦是後世憲法之權力分立原則的雛形。洛克將對外權定義為對外處理有關公共的安全和利益的事項,以防止受到外來的損害,其將該權力單獨列出的做法足以體現對國家安全的重視。之後的思想家們如孟德斯鳩將對外權與執法權統一於行政權,並單獨提出司法權,形成當今通行的立法權、行政權與司法權的權力運作模式。
  為何國家安全是一個問題?或者說,國家安全怎麼就成了一個無法回避的問題?實際上,這一問題與可進一步追問的問題直接相關,即國家為什麼會產生?前後兩者問題是一個硬幣的兩面,對後者問題的回答亦適用於前者。對於國家為什麼會產生,思想家們已有基本的共識,即人們為了避免自然狀態。“自然狀態”一詞是思想家們理論預設的一項概念,看似難懂,一經解釋實則非常容易理解。為論證國家出現的必然性,思想家們首先還原人類最初時期的生活狀態,這一狀態很有可能是“物競天擇,適者生存”、“弱肉強食”的“叢林法則”狀態,也即自然狀態。這樣的自然狀態是一種戰爭狀態,如霍布斯在《利維坦》中所述,“在這種狀況下,產業是無法存在的……最糟糕的是人們不斷處於暴力死亡恐懼和危險中,人的生活孤獨、貧困、卑污、殘忍而短壽。”因此,為了避免自然狀態,生活在一定範圍的人們選擇成立政治共同體也即國家來統一規範人們的行為,以保障人們的財產和生命安全。此為國家由來的簡介。
  但是,國家的出現解決了一定範圍的人們共同生活的問題,但並未解決地球上所有人類共同生活的問題,也即國家和國家之間仍然是自然狀態。如果回顧人類歷史,特別是西方殖民史,非洲、亞洲、美洲等地區的人們無疑是對自然狀態最為深切的經歷與感受者。即便在西方內部,各民族國家之間的戰爭史,特別是第一次與第二次世界大戰,亦是國家間何為自然狀態的典型演繹。二十世紀五十年代,第二次世界大戰結束後,最大的國際性組織聯合國成立。作為由主權國家組成的政府間國際組織,聯合國在促進各國在國際安全、經濟發展、社會進步、世界和平等方面的合作發揮了不可磨滅的貢獻。但是,聯合國的角色尚不能完全替代各成員國維護自身安全的措施。換言之,在一個和平的國家內部,家庭與家庭之間、人與人之間尚且需要一道門、一把鎖保障安全,何況國家之間?
  因此,國家安全是每一國家無法回避的問題。為避免糧食危機需保障糧食安全,為避免金融崩盤需保障金融安全,為避免他國顛覆需保障軍事安全,等等。世界各國都有保障不同方面的國家安全的立法,沒有任何例外。實際上,《聯合國憲章》等任何國際性檔亦完全承認與肯定國家安全的保障需要。例如,《聯合國憲章》規定各國的“領土完整”或“政治獨立”不容侵害,《公民權利及政治權利國際公約》規定公民的基本權利並非不受任何限制,限制事由包括“為維護國家安全或公共安全、公共秩序,保護公共衛生或道德,或他人的權利和自由所必需的限制,”等等。可以看到,國家安全與公民權利無任何相悖之處。進一步而言,公民權利需要國家安全來保障。“覆巢之下,安有完卵,”生活在被軍事或經濟侵略下的國家地區的公民何談基本權利?
  因著國家安全的攸關性,在具體的立法層面,立法權皆集中於國家中央政府。如陳弘毅教授所言,在有地方自治安排的國家,無論是聯邦制國家(如美、加、澳洲),還是單一制國家(如英國—蘇格蘭在英國境內享有高度自治權),關於國家安全問題的立法權都是掌握在中央政府或聯邦政府的,通常不會授予地方政府。有一個特殊安排,即中華人民共和國在《香港基本法》與《澳門基本法》分別在第23條規定,特別行政區應自行立法禁止某些危害國家安全的行為,如叛國、顛覆、分裂國家、煽動叛亂、竊取國家機密等。這一特殊安排一方面是“一國兩制”政策的體現,在一定程度上亦是國家對特區“高度信任”的體現,以為維護國家安全這一當然的情理和法理定能被特區尊重與遵守。澳門特區在回歸10年於2009年完成立法工作,香港特區在回歸23年至今因種種原因尚無立法跡象,立法的有無亦在很大程度上解釋了此岸穩定安全、彼岸狼煙四起的不同局面。
  無疑,香港特區的這一局面需要調整,憲法所規定的“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興”的國家目標亦不允許國家的某一地方成為國家安全的漏洞。今年“兩會”上國家最高權力機關全國人民代表大會作出建立健全香港特區維護國家安全的法律制度的決定,授權全國人大常委會制定相關法律並列入香港基本法附件三,由香港特區在當地公佈實施。這一基於國家主權的行為,無疑完全符合情理與法理,亦與《香港基本法》無任何背離之處。其一,人大的決定針對的只是那些分裂國家、顛覆政權、組織實施恐怖活動的行為以及外國和境外勢力干預香港特區事務的活動。其二,沒有修改《基本法》,也沒有取代或排斥《基本法》第23條規定特區應自行立法禁止危害國家安全行為的憲制責任和法律義務。實際上,人大的決定是國家長治久安的必然要求,對於特區而言,亦是“一國兩制”政策與特別行政區制度長期存在的必然要求。
王榮國 澳門大學憲法與基本法研究中心 研究人員