全國人大《決定》：“一國兩制”的堅實保障

    近日，十三屆全國人大三次會議以高票表決通過了《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》（下簡稱“《決定》”）。《決定》就建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制訂定了基礎性法律框架與原則，並授權常設的全國人大常委會就具體建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制訂具體細則。消息一出，引起了港澳社會的高度關注。筆者認為，全國人大的這一《決定》對於保障整個“一國兩制”事業行穩致遠具有積極且深遠的意義，為此書寫此文來予以闡明。

    全國人大《決定》的合理合法性

    從法律文件的層面來看，全國人大《決定》具有無可置疑的合理合法性，這主要體現在立法的內容與程序兩個方面：

    首先，從立法內容來看，全國人大作為我國最高國家權力機關，是國家主權的代表。根據我國憲法第六十二條及第六十七條規定，全國人大及全國人大常委會有權力也有責任根據特別行政區的實際情況和需要履行維護國家安全的憲制責任，建立有關法律制度和執行機制。

    同時基本法也為全國人大行使上述權力設置了配套機制，兩個特區的基本法第十八條均規定，全國人大常委會在徵詢相關基本法委員會和特區政府意見後，可將非屬特別行政區自治範圍的全國性法律列入附件三，由特區在當地公佈實施。

    此外，全國人大《決定》並沒有修改基本法，也沒有取代或廢除基本法第廿三條規定。香港特別行政區仍有盡早完成基本法第廿三條規定的立法責任。只是任何維護國家安全的立法及其具體實施，都不得同全國人大《決定》相抵觸。

    所以，全國人大《決定》的合理合法性是顯見的。

    其次，從立法程序上來看，此項《決定》亦反映出相關立法程序兼顧民主與效率價值的特點。我們看到，這次立法將以“決定+立法”（兩步走）的形式來進行，即：第一步，全國人大根據憲法和香港基本法的有關規定，作出關於建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定，就相關問題作出若干基本規定，同時授權全國人大常委會就建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制制訂相關法律。這一步主要體現了這次立法的民主性。

    第二步，全國人大常委會根據憲法、香港基本法和全國人大《決定》的授權，結合香港特別行政區具體情況，制訂相關法律並決定將相關法律列入香港基本法附件三，由香港特區在當地公佈實施。這樣有利於保證立法的效率。同時，全國人大已明確表示，“全國人大常委會在制定有關法律時，會以適當方式徵詢香港各界人士的意見，也會徵詢全國人大常委會香港基本法委員會和香港特別行政區政府的意見。”這也是立法民主性的體現。

    人大《決定》兼顧國家與特區的雙重利益

    從對“一國兩制”事業的意義來看，中央決定從國家層面出發建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，這無論是對於維護國家主權、安全和發展利益，還是對於保障地區長期繁榮穩定，都具有重大的積極意義，可以說該項《決定》兼顧了國家與特區的雙重利益，實現了國家利益與特區利益的高度統一與整體最大化：從國家層面來說，“一國兩制”是一個完整的概念，“一國”是實行“兩制”的前提，“兩制”從屬和派生於“一國”並統一於“一國”之內。

    國家安全是國家發展的最重要基石，是實現人民福祉最根本的保障，更是“一國兩制”的核心要義。“一國”最重要的要求，就是維護國家的主權、統一和領土完整。事實證明，沒有國家安全，就沒有國家的長治久安和香港的長期繁榮穩定，“一國兩制”就失去賴以存在的基礎。

    所以，筆者認為全國人大《決定》，不僅不存在違反“一國兩制”方針的問題，不會影響香港高度自治，反而是回應了維護“一國兩制”制度安全的迫切需要，有力地鞏固和拓展“一國兩制”與“高度自治”的法治基礎、政治基礎和社會基礎，確保了“一國兩制”沿着正確方向前進，為國家主權、安全和發展利益提供了堅實保障。

    另外，從特區的層面來看，全國人大《決定》亦充分尊重了“一國兩制”與特別行政區的“高度自治”，這主要體現在兩個方面：一方面是全國人大《決定》第一條清楚闡明國家會繼續堅定不移並全面準確貫徹“一國兩制”的方針；另一方面是全國人大《決定》表明不會影響廣大特區市民正常享有和行使法定的各項權利和自由，事實上，維護國家安全是保障人權、保護香港居民權利自由的重要前提和基礎，國家安全得到了良好保障後，香港居民的各項權利和自由也必將獲得更加充分的保障。從這兩個方面可見，全國人大《決定》也為香港廣大市民的根本利益和民生福祉提供了切實保障。

    從澳門經驗看國安立法的積極意義

    最後，從澳門現實的實踐經驗來看，健全特區維護國家安全的法律制度和執行機制，確實能夠為當地的繁榮穩定添磚加瓦。我們看到，澳門於二○○九年履行維護國家安全立法的憲制責任，之後在二○一八年又設立了澳門特別行政區維護國家安全委員會，這些事情充分彰顯了澳門全面落實澳門基本法、維護國家安全的擔當精神。同時也體現了特區長期維護中央的權威，與中央建構和諧互動關係，以及推動愛國愛澳力量在宣傳維護國家安全方面發揮作用的綜合能力。對於澳門來說，這些擔當與作為直接換來了國家對澳門的充分支持和信任，令到“一國兩制”的制度優勢得到充分彰顯：例如，為了解決澳門用地不足的問題，中央政府先後向澳門特區四次再授權：包括關於關閘、珠澳跨境工業區、澳門大學橫琴校區以及八十五平方公里海域；為了解決澳門的可持續發展問題，中央政府透過《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》，提出要充分發揮橫琴這座區域平台的作用，支持澳門建設世界旅遊休閒中心、中葡商貿合作服務平台外，以及以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地等；中央政府亦在其他方面幫助澳門，如在二○一七年八月，澳門遭受一九五三年以來的嚴重颱風吹襲而受到重創後，駐澳部隊依法出動協助救災，幫助澳門度過了難關。這些都是中央關心澳門、支持澳門的生動體現。

    綜上所述，筆者認為全國人大《決定》確實是建立健全了香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，彌補了過往法制上的漏洞，有利於更有效地防控國家安全風險，維護地區的長期繁榮穩定和長治久安，有利於保護當地最廣大居民的合法權利和自由，也將為依法享有高度自治權，打造完善的法治環境與優良的營商環境提供更堅實的保障。

    澳門法律公共行政翻譯學會理事長 邱庭彪