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《民防法律制度》補強落實「總體國家安全觀」
2020-08-05 05:01
澳門特區立法會昨日舉行全體大會，細則性審議並表決《民防法律制度》法案。雖然有反對派議員繼續對法案第二十六條「謠言罪」提出異議，但仍然以絕大多數通過該法案，並將於九月十五日生效。投下反對票的就只是四位反對派議員，呈現「青山擋不住，畢竟東流去」的態勢。
保安司司長黃少澤在列席會議並回應議員的詢問時，認同加強公民質素的說法，但他更認為「每個社會都有壞人」、「澳門人好乖，但都有唔乖」，因此需要針對謠言訂立法律。他舉例在「大災大難、供水緊張期間，發佈信息指自來水有毒，而且目的造成社會恐慌」就會觸犯。不過，黃少澤又重申，警方執法需多方核查舉證，送交檢察院後會按客觀依據判斷證據是否成立，強調條件非常嚴謹，「要入罪都好難」。
其實，在《民防法律制度》的前身《民防綱要法》的公眾諮詢過程中，雖然曾經有反對派團體也是對「謠言入罪」提出反對意見，擔憂「政府掌控對謠言的定義」被濫用，但又不得不承認，即使是西方國家，也都會對刻意製造謠言並造成社會惡果追究刑事責任，但卻擔心自己的某些言論，會被當作是謠言而入罪。不過，又聲稱自己不會在遇到突發事件時製造和傳播謠言。對於前者，黃少澤已經釋疑；對於後者，即使是反對派議員自己不造謠不傳謠，能夠保證別人也可以做到嗎？
實際上，就在《民防綱要法》進行諮詢期間，香港發生「反修例」事件、期間一些謠言如「爆眼女」「某地鐵打死人」及「被跳樓」等，激發及催化「黑暴」恐怖行為更為激烈，造成進一步的災難。這個教訓，是必須深刻吸取的。
因此，《民防法律制度》第二十六條列明，「在即時預防或更高級別的狀態維持期間，意圖引起公眾受驚或不安，編造並傳播與突發公共事件及其應對行動的內容或情況有關的虛假資訊」，就會觸犯相關法律的規定，是很有必要的。
《民防法律制度》及其前身《民防綱要法》法案的擬制，是基於二零一七年「天鴿」風灾後，澳門特區政府對風灾期間民防體系運作情况進行檢討，認爲在民防行動的實施及協調、運作模式等方面，都有改善的空間。此外，當今群體性事件和公共衛生事件越來越複雜，各種人爲極端因素正對社會生活的安全産生影響。因此，必須制定一項在突發公共事件狀態下，維護公共安全，秩序與安寧的法律制度。經參考國家减灾委員會專家組的建議，特區政府擬制了《民防綱要法》法案，務求讓民防體系能够更好地統籌、協調公共部門、私營機構和民間的行動，形成最大的社會合力。
《民防法律制度》的定位，是高於平常的公共安全治理，低於《緊急狀態法》，只有在「緊急預防狀態」或以上狀態下才生效。因此，相對於《刑法典》而言，就是特別法與一般法的關係，平常時期適用的《刑法典》，未能完全適應「緊急預防狀態」或以上狀態；因而在「緊急預防狀態」或以上狀態發生時，就必須以《民防法律制度》來規範屆時的危機管理。正因為如此，黃少澤曾經精準地指出，倘是以修改《刑法典》的方式，將在「緊急預防狀態」或以上狀態發生時才生效的「造謠罪」等相關規限引進《刑法典》，就將會使得《刑法典》比《民防綱要法》更嚴厲，並不符合澳門的法律傳統，且會根本性改變澳門的刑事架構及刑事政策。或許，這才是某些人所擔憂的「惡法」。
其實，從《民防法律制度》所應對的「緊急預防狀態」或以上狀態發生的各種災害及突發事態看，已經達致國家於二零零四年修憲時，將《中華人民共和國憲法》中的「戒嚴」修改為「緊急狀態」所要應對的各種突發事件，及《中華人民共和國突發事件應對法》（在法案擬制過程中曾名為《中華人民共和國緊急狀態法》）律規範內容的程度。但基於「一國兩制」的原因，《突發事件應對法》不能直接在澳門特區適用，因而必須由澳門特區自行立法，予以規範。其邏輯，頗為類似澳門特區為基本法第二十三條立法，國家各項規範國家安全的法律，不在澳門特區適用，而是由澳門特區自行立法。
澳門特區是省一級的行政區劃，決定澳門進入「緊急狀態」的權限由全國人大常委會行使，而全國人大常委會兩個月開會一次。當然在理論上，國務院也有權決定省級以下的行政區劃進入「緊急狀態」，但在澳門特區，只有一級行政區劃，「天鴿」災情最嚴重的內港所在的「大堂區」，並非是行政區劃，因而國務院無權決定。因此，澳門特區無權自行宣布進入「緊急狀態」。而《民防法律制度》則是針對此情況，在遇到類似「緊急狀態的各種突發事件時，在基本法賦予的高度自治權範疇內，以「緊急預防狀態」或以上狀態的定位，進行應對規範的法律。
實際上，「戒嚴」與「緊急狀態」是一個小概念和大概念的關係，後者可以涵蓋前者，前者是後者的一個內容。根據原《戒嚴法》的表述，戒嚴是在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不採取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命財產安全的緊急狀態時，國家才實行的。後來全國人大常委會為因應這次修憲而制定的《突發事件應對法》，不僅僅應對社會動亂，而且還包括突然發生的自然災害、公共衛生、事故災難、經濟危機等原因引起，嚴重危害國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序的事件。
「戒嚴」與「緊急狀態」的關係，有點類似「傳統安全威脅」與「總體國家安全觀」中的「非傳統安全威脅」的關係。傳統的「國家安全威脅」概念，主要是指國家面臨的軍事威脅及威脅國際安全的軍事因素。而習近平主席提出的「總體國家安全觀」，「非傳統安全威脅」的內容就更寬廣，包括經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪、走私販毒、非法移民、海上盜竊、洗錢等。如果「非傳統安全」問題矛盾激化、有可能轉化為依靠「傳統安全」的軍事手段來解決。
在一定程度上，《民防法律制度》已經客觀上比照「總體國家安全觀」中，維護國家安全所面臨的諸項「非傳統國家安全威脅」要素中的若干要素，進行防護。這是在保障澳門特區高度自治權的前提下，積極主動地維護中央對特區全面管治權的配合行動。比照香港，由於受到內外勢力反對，而無法履行為基本法第二十三條立法的憲制責任，中央被迫出手為香港特區維護國家安全立法，澳門特區不但已經為基本法第二十三條立法，而且還比照「總體國家安全觀」，成立維護國家安全委員會，並以單行立法或修訂現有法律的方式，編織更全面、更強大的維護國家安全及澳門社會安全的天羅地網，這就更符合「一國兩制」諸要素中最重要的「將維護中央對特區的全面管治權與保障特區的高度自治權有機結合起來」的要素。
當然，與《港區維護國家安全法》相比，澳門特區的維護國家安全及社會安全的體制和機制，還有可以而且應當進一步補強的空間。比如，已在實踐中進行的，在澳門進入民防狀態下，邀請解放軍駐澳部隊的高級參謀人員列席民防會議，出謀劃策並了解狀況，也以立法形式成為固定機制，並預備駐澳部隊或可能會參與的角色，由行政長官決定是否依據《駐軍法》的規定，向中央政府請求澳門駐軍協助維持社會治安和救助災害，也在中央已經立法的前提下，進行澳門立法以作配合及回應？這是需要考量的。
新華澳報新聞
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