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城市規劃既要遵循規律原則也要實事求是
2020-08-21 05:05
澳門特區將於近日公佈《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》，並將於九月四日至十一月二日開展公開諮詢，為期六十日。在公開諮詢期間，將會舉辦多場公眾諮詢會及專場介紹會，設置固定展板及在全澳各區設置流動巡迴展板，相關詳情將於諮詢啟動前透過新聞發佈會作進一步介紹。
《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》，是根據《城市規劃法》及《城市規劃法施行細則》而編制的。而這兩個法律及行政法規，是分別於二零一三年和二零一四年頒布的，因而其編制的過程，至少是經歷了六年的時間，顯見頗為慎重。這不但是受肘於澳門舊城區難以進行規劃，而且還需顧及「澳門歷史城區」的保育要求，建設「世界旅遊休閒中心」的需要等原因，可能比許多城市要複雜及艱難得多，編制過程並不輕鬆。
但「醜婦總歸要見家翁」，既然澳門特區已經為城市規劃立法，就必須在編制及執行城市規劃的領域落實依法行政，因而《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》的編制，就是落實執行《城市規劃法》及《城市規劃法施行細則》的第一步也是最重要的一步。而《城市規劃法》及《城市規劃法施行細則》規定，「城市規劃草案」編制完成後，必須進行公開推廣、展示和諮詢，因而特區政府決定在九月至十一月期間，開展對《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》的公開諮詢工作，並依法將「城市規劃草案」刊登在《澳門特別行政區公報》上，這也是行政透明化和公開化，及決策民主化、科學化的體現。而且，更是透過此作為，結束澳門開埠四百多年、特區成立二十年來，沒有城市規劃的歷史，使得澳門可以在城市規劃的領域，不負作為一個國際性城市的地位及聲譽。
按照國際慣例，城市規劃是指爲了實現一定時期內城市的經濟社會發展目標，確定城市性質、規模和發展方向，合理利用城市土地和空間資源，協調城市各項用地和空間布局以及對在城市各項建設活動的綜合部署、具體安排和實施管理，因而城市規劃是對未來的一種安排和謀劃。因此，城市規劃是建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市土地和空間資源得以合理利用和城市各項建設
得以合理進行的前提和基礎，是實現城市經濟社會目標的重要手段。由於城市規劃的綜合性、政策性與前瞻性，而被稱爲城市建設與發展的「龍頭」。
城市規劃首先是一門科學。自有城市以來，爲安排城市進行建設和發展的需求，就産生了對城市規劃科學的需求，由於當時生産力水平低下，城市較爲簡單，城市規劃科學也較簡單。近代資本主義發展，工業革命以後，生産力迅速發展，城市迅猛發展，尤其是大城市和特大城市發展中，經濟社會與生態環境等衆多問題的紛繁，使現代城市成爲一個巨量因子不斷變化的動態巨系統，城市規劃科學就發展成爲一門跨越自然科學和社會科學的獨立的科學。聯合國在一九七四年確定的二十九門科學中，城市規劃科學與天文、地理、生物、數學、物理、化學等科學相幷列。在世界各國大學中，城市規劃早已是一門獨立的、綜合性很强的學科和專業。隨著城市的發展，這門科學的前景十分廣闊。
城市規劃也是一項政府職能，它是國家管理城市的必不可少的綜合性行政職能。在世界各國，從中央到地方及城市政府，都設有管理城市規劃的政府機構幷保持了穩定。在實行市場經濟的國家和地區，城市政府不管企業，而著重管理城市公共事業、基礎設施和投資環境，管理社會事業，城市規劃成爲政府管理城市的首要職能。由於城市規劃工作的綜合性，這項政府職能也具有很强的綜合性。城市市長的主要職責，是把城市規劃、建設和管理好；而城市政府則應該集中力量做好城市的規劃、建設和管理，並應不斷增强城市規劃的行政職能，保障其體制、機構、人力、財力、手段與其任務相適應。
城市規劃又是一項社會活動。城市規劃涉及廣大市民的切身利益和長遠利益，在規劃的制定與實施過程中，不能離開公衆的參加、支持和監督；在確定有關規劃方案之前，要聽取與之相關的公衆的意見；城市規劃的實施也應受到公衆的監督。現在澳門特區政府決定對《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》進行公開諮詢，就展現了澳門特區政府在城市規劃領域，加快了民主與法制建設的進展步伐。
城市規劃必須研究與確定城市發展的目標。這包括擬定城市性質，預測城市發展規模，確定城市發展方向。其中「城市性質」是指城市在一定地區、國家以至更大範圍內的政治、經濟與社會發展中所處的地位和所擔負的主要職能；「城市規模」是指以城市人口和城市用地總量所表示的城市的大小；「城市發展方向」指在規劃期內城市在空間地域上主要發展的方位和趨勢。
城市規劃必須安排好城市土地和空間資源的利用，通過城市規劃，合理確定城市各項用地的種類、使用性質、使用强度、數量比例，以及地上地下空間資源的利用。城市規劃的實質就是對土地利用的安排，國際經驗一再表明，離開城市規劃的統籌安排，城市用地的無序必然造成城市整體發展的混亂和難以挽回的損失。因此，合理安排土地利用正是城市規劃的核心內容。
城市規劃也必須確定城市發展的空間布局，根據城市各項事業發展的需求和總體協調的需要，研究確定城市中各項建設的空間構成及組合，包括平面和三維空間的發展形態以及地上和地下空間的開發利用。求得城市空間布局的合理性是城市規劃的基本任務，它首先要滿足各項事業功能上的要求，服務於經濟社會發展的需求，同時還要形成良好的城市生態環境和美好的城市體型和空間形象。城市規劃要通過城市設計來塑造城市形象和特色。
然而，澳門長期以來沒有城市規劃，這與澳門曾經長期由葡國進行殖民管治密切相關。澳門回歸後，實行「澳人治澳」，充分發揮當家作主精神，立法會於二零一三年制定了《城市規劃法》，特區政府也於二零一四年頒布了《城市規劃法施行細則》，現在又編制了《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》並進行公開諮詢，兩相比較，真有天淵之別。
不過即使如此，澳門特區在城市規劃領域，由於在主觀上受到「細路哥做大人嘢」，缺乏經驗的局限；在客觀上受到主城區是雜亂無章的舊城區，難以按照現代化城市模式進行規劃，及必須維護「澳門歷史城區」，在相關區域內的規劃受到制肘，因而在制定城市規劃時，並不能按照人們的意志行事，而被「綁手綁腳」。即使是已經做好的規劃也被打亂，如南灣湖CD區，因為必須服從維護「澳門歷史城區」的需要，因而已經報批的土地利用項目也被壓下，並因此而衍生了「逾期未發展」，特區政府執行《新土地法》「一刀切」的條文規定，全部予以收回的不合理現象。因此，在制定城市規劃時，必須結合澳門的實際情況，以實事求是的態度處理相關問題。
「一張白紙，好畫最新最美的圖畫」。新城填海區，還有八十五平方公里的海域中，部份可按相關規定程序進行填海工程的區域，才是可以任由城市規劃師馳騁及潑墨的廣闊天地。不過，筆者感到興趣的是，《城市規劃（二零二零——二零四零）草案》在涉及到新城填海區的部分，究竟是融合此前已經進行三輪諮詢的《新城填海區總體規劃》，還是將之推翻，另起爐灶？
新華澳報新聞
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