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保安人員不得組織工會符合國際人權公約

2021-01-14 04:31
  立法會第三常設委員會昨日繼續審議《保安部隊及保安人員通則》法案,保安司司長黃少澤列席會議。《保安部隊及保安人員通則》法案建議,保安部隊及保安部門人員不可參與任何政治或工會性質的團體和活動。委員會關注本澳現時未有《工會法》,政府如何界定屬工會性質團體和活動。委員會主席黃顯輝引述政府提交書面建議,在本澳未有就《工會法》立法之前,提案人有權參考過往判例、國際公約、國際慣例、司法見解等解釋何謂工會性質的團體和活動,政府強調未來處理時會周詳考慮。政府又稱,若未來已就《工會法》立法,則依《工會法》處理。委員會尊重政府建議,未來編製意見書時將寫明政府立場。
  而在本周一,立法會第三常設委員在細則性討論《保安部隊及保安部門人員通則》法案後,黃顯輝向傳媒作會後總結時表示,法案訂明保安部隊及保安部門人員不應「參加任何政治或工會性質的團體或由該團體開展的任何活動」,委員關注當局如何界定「政治或工會性質的團體」及其所舉行活動的性質。傳媒關注當局限制保安部隊及保安部門人員參與社團及活動,形同限制結社權,或有損基本法保障本澳居民所享有的結社自由及權利,黄顯輝回應表示該條文在會上也曾引起委員的討論,但引述政府代表稱該條文並非新增,而是沿用《澳門保安部隊軍事化人員通則》中的相關條文(第三十二條),並指出現時保安部隊及保安部門人員亦可參與社團活動。傳媒其後追問過往是否有違反個案,黃顯輝表示會議中並無討論相關問題,委員會較多關注「政治或工會性質的團體」的定義及標準。
  《保安部隊及保安人員通則》法案建議保安部隊及保安部門人員不可參與任何政治或工會性質的團體和活動,完全符合《澳門基本法》第四十條規定的,在澳門生效的兩個國際人權公約的規範。實際上,《公民權利和政治權利國際公約》第二十六條有關「人人有自由結社之權利」的第二款規定,「本條並不禁止對軍警人員行使此種權利,加以合法限制」。《而經濟、社會和文化權利國際公約》專門規範工會權利的第八條,其第二款也規定,「本條不應禁止對軍隊或警察或國家行政機關成員行使這些權利,加以合法的限制」。另外,第一款也規定,「對這一權利的行使,不得加以除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人權利和自由所需要的限制以外的任何限制」,「工會有權自由地進行工作,不受除法律所規定及在民主社會中為了國家安全或公共秩序的利益或為保護他人的權利和自由所需要的限制以外的任何限制」。
  這些限制,雖然是以「消極限制」的形式表述,但畢竟也是屬於「禁止」之列。也就是說,根據《公民權利和政治權利國際公約》第二十六條,和《經濟、社會和文化權利國際公約》第八條的規定,關於公民組織和參加工會的權利,在關乎到國家安全或公共秩序的利益時,是應當受到限制的。而工會的活動,在關乎到國家安全和公共秩序的利益的,也應受到限制。與此同時,公民在行使罷工權利時,應當遵守其所在國家的法律。更為重要的是,各國都有權對軍隊或警察及國家行政的工作人員組織和參加工會的權利,加以合法的限制。
  兩個國際人權公約之所以有此「限制」規定,其締約原意是,軍隊、警察負有保衛國家安全或維護公共秩序的責任,公共行政人員也負有維持政府正常運作的責任。因此,他們是不宜建立帶有壓力團體性質的工會,以避免發生維護秩序者參與破壞秩序活動,與其本身責任相抵觸的現象。當然,軍隊、警隊及公共行政的成員仍享有結社自由,但主要是指聯誼性質的社團,而非具有政治壓力性質的工會團體。
  同樣道理,既然軍隊、警隊及公共行政的成員負有維護國家安全、公共秩序及政府正常運作的責任,就不應享有勞動法上的罷工的權利。因此,連旨在保障基本人權的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》,也都專門規範了應對軍隊或警察、國家行政機關成員行使罷工權加以合法的限制,因而不少國家和地區的《工會法》都明文規定,某些敏感行業的從業人員,如警察、政府公務員、軍火企業工人、監獄工作人員等,不享有罷工權。
  對此,由聯合國人權學專家曼費雷德‧諾瓦克領銜編著的《〈公民權利和政治權利國際公約〉評註》一書指出,《公民權利和政治權利國際公約》第二十二第二款的第二句話,可以追溯至英國在人權委員會的草案,該提議明顯是以《歐洲人權公約》第十一條第二款爲基礎的。但是,《公民權利和政治權利國際公約》中的具體限制在兩方面窄於其歐洲範本。首先,通過分別規定集會自由和結社自由,該限制只適用於後者。其次,草案中將該限制擴展至所有公共行政人員的部分——這與《經濟、社會、文化權利國際公約》第八條第二款相類似。國際勞工組織第八十七號公約的第九條第一款也規定了只對軍隊和警察成員的結社自由的特別限制。
  就《公民權利和政治權利國際公約》第二十二條第二款規定的其他干預而言,對軍隊和警察成員舍使結社和工會自由的限制必須「合法」,即清楚地界定在正式意義的法律中。更適當地說,軍隊和警察的特殊地位和責任構成了千預的一個額外目的,這一目的允許對這兩個機構成員的結社權利的更爲廣泛的限制。例如,許多國家限制警察和軍隊的政治活動,以防止軍隊以不可允許的方式干預民政憲法機關的政治事務。
  對《公民權利和政治權利國際公約》第二十二條第二款中的「警察」一詞的合適理解,應該只是正式意義上的警察類型的執法官員。在這一意義上,警察可以被定義爲行政機構中携帶武器或著制服的,負責阻止危險的組成部分。准警察機構——諸如海關或司法官員、勞工和稅務監察人員、消防人員、山區巡邏人員、土地和林區官員等等——是否包括在第二十二條第二款之內這一問題,只有通過審查國內法律制度才能加以回答。日本的一項解釋性聲明證實了對「警察」這一術語應作狹義解釋,該聲明將消防機構人員包括在該術語之內。
  但《經濟、社會、文化權利國際公約》第八條第二款,卻將此限制作廣義詮釋,擴展到國家行政機關成員。
  按照兩個國際人權公約的原理,未來在制定《工會法》時,應當對此有明確的規範,合理地限制保安部隊和保安人員,包括警察、海關關員。消防人員和監獄工作人員等的組織工會的權利,而且不享有罷工權。而在未有制訂《工會法》之前,先行在《保安部隊及保安人員通則》中引進這些規定,其實也只是沿用現有的《澳門保安部隊軍事化人員通則》中的相關條文。這是很有必要的,避免與此後的《工會法》發生法律衝突。因此,這是積極而又慎重的做法,並不等於是剝奪保安部隊及保安人員的結社權,因為他們仍然可以組織及參與工會以外的各種團體。當然,在《保安部隊及保安人員通則》法案中,必須明確界定工會性質的團體及其活動,以避免「限制過當」,損害以至侵犯保安人員的正當結社權。