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公共採購法應與國際接軌及為國家服務

2021-02-01 04:51
  立法會將於今日召開全體會議,由政府代表引介《修改有關工程、取得財貨及服務的開支制度》法律草案,並進行一般性討論,可能會付諸一般性表決。該法案主要建議,將各採購程序的門檻金額調升六倍,亦即此後等於或超過一千五百萬元的工程、四百五十萬元的採購服務才需要公開招標。至於境外採購方面,建議在澳門特區以外取得估價超過三百萬澳門元的財貨及服務,須獲特首許可。相關卷宗內,須載有本地市場缺乏同類物料或設備,或欠缺具體相關資格的服務供應實體的聲明。法案設有過渡規定,本法律生效前已開展的有關工程、取得財貨及服務的行政程序,繼續適用原有法例。
  公共採購是涉及內容非常廣泛的一種行政行為,一般上包含貨物、工程和服務三個大的方面,分為購買、租賃、委托、雇佣等多種形式。而特區政府決定將《公共採購法》立法「斬件」處理,可能是鑑於貨物、工程和服務之間,所面臨的情況並不一樣,因而必須分開處理,以圖更能達致「公開透明」及「物有所值」和「經濟」等原則,更有利於特區政府所倡導的「陽光政府」、「科學決策」和「依法施政」施政理念的落實貫徹。而惟其如此,今後特區政府還需繼續努力,擬制規範賃、委托、雇佣亦即「購買服務」方面的法案,才能使得《公共採購法》齊全、統一,真正達至「公開透明、公平公正」等之目標。
  現行的公共採購法律制度已經沿用了三十多年,由回歸前過渡到回歸後又已經二十一年,顯然已經嚴重跟不上形勢的發展,而且也容易為某些不法官員及商人尋罅圖利。因此,不但是坊間早就強烈要求制定新的《公共採購法》,而且連該政務範疇內的官員,也著書立論,提出立法的理論及建議。在此主客觀形勢下,前一屆特區政府也從善而流,並提出二零一八年第一季進行公眾諮詢、第三季展開立法程序的計劃。但卻未能趕得及在其屆期結束之前,將《公共採購法》法案提請給立法會,而相關法律規定,立法會換屆時未能完成的法案,就將會成為「廢案」。因此,該法案是按照「政府繼承」的法理,留交新一屆特區政府提請立法會履行立法程序,並由行政長官賀一誠在《二零二一年財政年度施政報告》的附錄二《二零二一年度澳門特區政府的法律提案項目》中,列為九項法案的第一項,這也是新年新開局後,賀一誠向立法會提請的第一個法案,就是這個《修改有關工程、取得財貨及服務的開支制度》法律草案的重要原因。
  但必須注意到,賀一誠在當選並出任行政長官之前,曾經長期出任全國人大常委會委員。而在他剛當選並出任全國人大常委會委員之時,中國加入世界貿易組織。為適應這個變化,全國人大常委會陸續制定了一系列的法律,包括《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府採購法》、《中華人民共和國合同法》、《境外投資管理辦法》等,而國務院也陸續頒布了與公共採購相關的法規、部門規章和國際慣例。賀一誠對此應有深刻的認知,「胸有成竹」。如果借鑒國家為與世界貿易組織接軌而制定上述法律法規的經驗,由前一屆澳門特區政府擬制的公共採購法律草案,可能會與世界貿易組織的要求仍有一定的距離。因此,在該法案送交常設委員會進行細則性審議後,賀一誠派出的政府代表,就應以其在擔任全國人大常委會委員期間所認知的專業知識,進一步補強其內容。這不但是與國家及國際接軌,而且也是樹立「專業」的行政權威形象所需。
  實際上,澳門特區的國際化程度越來越高。除了本身所具有的國際環境條件,及參加了一些國際組織、簽署一些國際協議之外,更因為目前正在推動的「世界旅遊休閑中心」、「中國--葡語國家商貿合作平台」建設,還有參與「一帶一路」倡議等,都需要澳門同特區按照《澳門基本法》的規定及中央政府的授權,參與更多的國際組織活動,包括以中國代表團成員的身份,參加具有主權國家才能參加的國際活動,也包括可能以「中國澳門」的名義單獨參加的活動,並簽署更多的國際協議,從而為落實貫徹習近平主席「更加積極主動助力國家全面開放,努力把澳門打造成國家雙向開放的重要橋頭堡」的號召,進一步打好組織基礎及現實條件。這也是充分體現「一國兩制」的好處,對於渴望參加國際活動的台灣地區,具有有說服力的示範意義。
  在澳門回歸前,經過中葡聯合聯絡小組的磋商,決定澳門以地區經濟體的名義加入「世界貿易組織(WTO)」,並規定在澳門回歸後,使用「中國澳門」的名稱。在此時,是一個重大的成就。因為在「一個中國」架構之下,中國,香港(回歸後使用「中國香港」的稱謂),「中華台北」都分別是國際奧委會成員並可參加奧運大會比賽,及是「APEC」成員,其領導人或代表每年都在「APEC」非正式領導人會議上「排排企」大合照之時,只有澳門特區「斯人獨憔悴」的情況下,中國澳門能夠加入世界貿易組織,就可部份地彌補了不是國際奧委會和「APEC」成員的遺憾。
  但即使如此,仍有遺憾之處。就是作為「WTO」二十九個基礎協議之一的《政府採購協定》(GPA),香港在其回歸前夕的一九九六年六月十九日加入該協議,「中華台北」也於二零零九年七月十五日搶在中國的前面加入,顛覆了海峽兩岸加入「WTO」的前身「GATT」時,「GATT」理事會作出的「先中國大陸後台灣」的原則性安排。而中國在成為「WTO」的成員時,就已承諾將會加入《政府採購協定》,並於二零零二年二月二十一日正式成為該《協定》的觀察員,並於二零零七年底啟動了加入「GPA」的談判,向後向世界貿易組織提交了《中國政府採購國情報告》並逐年更新,提交中國加入「GPA」的七份出價清單,表明了中國加入「GPA」的誠意和維護多邊貿易體制的決心。當然,只有完成加入《政府採購協定》的程序,才能說中國完整地履行了加入世界貿易組織的承諾。
  在連曾經是實行社會主義計劃經濟的內地都毅然加入《協定》的情況下,一向奉行自由經濟,而且還是自由港的「中國澳門」卻一直沒有表態加入,也沒有任何為加入作準備的行動,不利於區際的政府採購活動,及區域化的商貿發展,尤其是在全球一體化和貿易自由化已經成為國際大趨勢的背景,而且中國正在反擊美國前總統特朗普「孤立主義」,及現任總統可能會推行「偽多邊主義」的情況之下。何況,在「一個中國」的架構之下,唯獨「中國澳門」沒有加入,可能會引來國際社會的質疑,包括沒有應盡「中國澳門」作為「WTO」的成員體的義務及責任,及澳門特區是否要庇護在政府採購過程中的不規則行為等,從而嚴重影響澳門特區的國際聲譽,尤其是損害其在倡廉反貪方面的形象。
  因此,澳門特區正在進行立法的《公共採購法》,必須參照「WTO」《政府採購協定》的立法原意及主要精神,結合澳門特區的實際情況,符合《政府採購協定》關於必須形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與及監督的機制的精神。而且,中國澳門更應當在此基礎上,參與簽署《政府採購協定》。當然,這也是融入國家發展大局,為參與「一帶一路」建設服務的需要。