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行政改革不能照抄照搬也不能脫離規律

2021-02-02 04:46
  賀一誠在競選行政長官時,在其競選政綱及在回應選委會委員的提詢過程中,都表明將會進行行政架構改革,將一些職能重疊或近似的機構合併,及若干局級單位的上級隸屬關係進行調整。而在《二零二一年財政年度施政報告》中,也提出在今年內,將繼續重整公共部門架構,促進簡政放權,完善管理制度。與此同時,也透過各種方式,說明若干機構的重組或合併的構思,並據此擬制相關的行政法規,經行政會通過並刊登特區公報後付諸實施。昨日,就是一大波的落實,多個合併後的新機構的負責人宣誓就職,包括由教育暨青年局與高等教育局合併後的教育及青年發展局,政府總部輔助部門與禮賓公關外事辦公室合併後的政府總部事務局,經濟局與科技基金合併為經濟及科技發展局等。另外,旅遊危機處理辦公室重返旅遊局,而旅遊局則以往屬於社會文化範疇轉入經濟財政範疇。
  與上述是以合併為主的機構重組不同的是,正在由立法會進行細則性審議的《中藥藥事活動及中成藥註冊法》法案,則建議將衛生局屬下的藥物事務廳析出,脫離衛生局後新增藥監局,獨立於衛生局。據說這是基於醫藥分家的管理模式,以有利監管及未來中醫藥產業化,政府參考國家架構及聽取專業意見作出的決定。
  「精兵簡政」,這是「延安精神」之一。在抗日戰爭的相持階段,抗日根據地進入最艱苦的時期。日本帝國主義和國民黨頑固派,對陝甘寧邊區實行包圍封鎖,企圖把中共中央會邊區困死。在陝甘寧邊區第二屆參議會第一次會議上,廣大參議員圍繞如何克服當時的嚴重困難、堅持長期抗戰,展開熱烈討論。大家群策群力、各抒己見,並就軍事、政治、財經、文教等各方面提出了大量提案和建議。開明紳士李鼎銘在這次會議上以主人翁的責任感,先後提出了好幾條提案,其中最重要最有影響的是關於「精兵簡政」的提案,得到了黨內外的廣泛支持。一九四四年九月,毛澤東在《為人民服務》一文中指出:「精兵簡政這一條意見,就是黨外人士李鼎銘先生提出來的,他提得好,對人民有好處,我們就採用了」。新中國成立後,曾經多次以「精兵簡政」為指導原則,進行黨政機構的改革。
  習近平總書記主持的中共十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》也提出了優化政府職責體系,完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等職能,實行政府權責清單制度,厘清政府和市場、政府和社會關系。深入推進簡政放權、放管結合、優化服務,深化行政審批制度改革,改善營商環境,激發各類市場主體活力等的論述和規定。
  其實,在此之前,賀一誠作為十三屆全國人大一次會議主席團,參與審議中共中央和國務院提請的《深化黨和國家機構改革方案》,也是以「精兵簡政」的精神,重點圍繞五大職能開展政府職能整合與歸幷:緊緊圍繞政府的經濟調節職能,進行機構整合,調整優化政府機構職能,合理配置宏觀管理部門職能﹔緊緊圍繞市場監管職能整合,進行職能機構調整,强化黨中央有關機構的職能,加强政府有關監管部門的職能,大力深化行政綜合執法體制改革﹔緊緊圍繞社會管理職能整合,優化黨中央、國務院機構設置﹔緊緊圍繞加强公共服務職能,調整優化相關機構﹔緊緊圍繞加强生態環境保護職能,組建自然資源、生態環境等有關機構。
  因此可以說,賀一誠的有關行政架構改革。受此影響甚深。因而有心參考借鑒之,合理配置宏觀管理部門職能,深入推進簡政放權,理順各政府機構間關係,完善公共服務管理體制,以提高行政效率。其中的理順各政府機構間的關係,既包括不同層級政府間的縱向關係,也包括不同政府部門間的橫向關係。理順政府間關係的核心是職責權限的劃分,其要求是職責分明、權責一致、分工合理、協調統一。
  但由於「一國兩制」的差異,卻又不能照抄照搬內地的經驗。實際上,如在澳門特區實行「精兵簡政」,由於受基本法規限,實位公務員的任用資格受到保護,因而「精兵」不容易,除非是自然減員如退休、辭職以至病故等,而「簡政」則可完全掌握主導權。
  平情而論,澳門特區政府的行政結構,充份體現了大陸法系的的特色,較為系統完整及清晰,如同內地地方政府的行政架構設置那樣,充滿單一制的特色,是較為合理的配置,比香港特區那種較多層次的垂直關係,更容易調整。現在要「動手術」的,是局級單位中職能重疊或相近的問題,還有以基金會代行行政部門職能的問題。由於賀一誠曾經長期參加全國人大常委會的工作,因而對內地的行政架構及行政改革較為熟悉,因而特區政府這輪行政改革,就有著內地行政改革的影子。比如,教青局與高教局的合併就是如此,內地就曾有一段時間,是分別有教育部與高等教育部之設的,後來合併為教育部,又改革為國家教育委員會。
  但其實又不盡然,如旅遊局改為劃歸經濟財政範疇,就與國家層面的隸屬關係有異。實際上,在經過深化黨和國家機構改革後,國家旅遊局合併進文化部,成為新的文化和旅遊部,理由是旅遊景點很多是文化項目。現在澳門特區的理由是旅遊局的效益是經濟,與博監局是一對孖生姐妹(在澳門語境中,旅遊娛樂業幾乎是同一回事)。這就顯得各有各的道理,國情和區情並不完全相同。
  澳門特區基於醫藥分家的管理模式,有利監管及未來中醫藥產業化,為《中藥藥事活動及中成藥註冊法》立法,成立藥監局,據說也參考了國家架構及聽取專業意見。實際上,現在在國務院就有「國家食品藥品監督管理總局」之設。不過,此機構正如其名,除了監管藥品之外,也監管食品、保健品、化妝品的安全。這一點,與美國的行政監管體制有點相似。但澳門藥監局的職能不包括食品安全,此職能仍然由市政署承擔。因此,這也是既有參考借鑒又沒有照抄照搬,而是根據客觀規律及澳門特區的實際情況而定奪。當然,各有長處,不管黑貓白貓,能捉到老鼠就是好貓。
  其實,機構改革還有較大的潛力可挖。比如,現有的幾家公辦大學,就有調整的需要。理工學院應可以升格為大學,並嚴格按照其「理工」的定位,主攻數理化及工程等科系,將其社會科學的科系析出移交給綜合性的澳門大學。現在,理工學院已經難以精準匹配其「理工」的稱謂,尤其是在基礎科學的教學科研方面。就連民辦的澳門科技大學,都拿到了幾個高精尖的科技項目,與中國科學院的相關研究所合設尖端的國家級科學實驗室,理工學院卻付諸厥如。可能是除了師資方面有所缺失之外,也於其「學院」之稱不夠「大學」「吃香」有關。畢竟,那是國家相關部門配合,當然是鍾情於「大學」,而棄選「學院」。既然如此,就應進一步加強其師資建設,甚至聘請兩院「院士」任教,哪怕是客座教授,使其成為名符其實的「理工」科的高等學府。