淺論基本法對非居民權利和自由的保障

    非居民，按照澳門基本法的規定，指的是“在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人”（第四十三條）。澳門基本法對非居民權利和自由的保障，實行“法定原則”。澳門基本法第四十三條規定，“在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人，依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”澳門基本法第四十四條規定，“澳門居民和在澳門的其他人有遵守澳門特別行政區實行的法律的義務。”上述規定表明，非居民“依法享有”基本法賦予澳門居民的權利和自由；同時，非居民有遵守在澳門實行的法律的義務。

    根據“法定原則”，非居民在澳門的權利和自由遵循“依法享有”原則。也就是說，除基本法規定外，非居民的權利和自由主要是由澳門特區的法律來賦予。為甚麼要由澳門特區的法律來賦予呢？從憲法理論來看，基本權利和自由可以分為基本人權和作為“共同體”成員的權利和自由。作為基本人權的權利和自由，是作為“人”的權利和自由，譬如免受奴役的自由、人格尊嚴等，需要普遍保護。作為“共同體”成員的權利和自由，例如某些政治權利和自由，擔任管治成員的權利及某些只有澳門居民才能享有的社會保障等，則以成為“共同體”成員為資格前提。這些資格前提就是“公民”資格或“居民”資格。如果不具備上述成員資格，則不享有作為“共同體”成員的權利和自由。澳門作為中國憲法下實行“一國兩制”方針的特別行政區，一方面要充分保障特別行政區居民作為特別行政區成員的權利和自由，同時，也充分保障居民與非居民基本人權和自由。

    所以，澳門基本法規定的居民權利和自由是否一併亦由非居民享有，需要根據澳門特區的法律做具體分析，而不是簡單推定非居民當然享有。例如，澳門基本法第廿七條規定了澳門居民享有言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由，組織和參加工會、罷工的權利和自由。先不討論該條規定的其他自由，僅就其中規定的“集會、遊行、示威自由”來看，第二／九三／M號法律《集會權及示威權》（二○一八年修訂）第一條就規定：“一、所有澳門居民有權在公眾的、向公眾開放的、或私人的地方進行和平及不攜有武器集會，而毋需任何許可。二、澳門居民享有示威權。三、集會權及示威權之行使，僅得在法律規定之情況下受限制或制約。”從上述規定看，只有澳門居民才享有集會權和示威權。無論當時的立法者對其中“澳門居民”有甚麼最初的立法考量，但是，在澳門回歸後，原有法律不能抵觸基本法，也就是說，根據基本法保留下來的原有法律中“澳門居民”必須依據基本法來解釋和限定，指的是永久性居民和非永久性居民，簡單地說，是持有澳門身份證的人。從該條規定來看，如果按照最基本的字面理解，集會權和示威權不是所謂的普遍性權利，須以“澳門居民”為前提。

    有人認為，根據《公民權利和政治權利國際公約》第廿一條關於“和平集會之權利，應予確認”的規定，集會權和示威權亦應由非居民享有。但是，根據該公約第廿一條第二句的規定，“除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化，或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。”根據中國政府在一九九八年十月五日簽署該公約時的聲明，該公約適用於澳門特別行政區的有關規定通過澳門特別行政區的法律予以實施。這就表明該公約不是直接適用，而是通過澳門特區的法律來實施。澳門法律對集會權和示威權的行使如何規定，就應該依據法律的規定，除非法律未做限制性規定。澳門第二／九三／M號法律《集會權及示威權》沒有賦予非居民該項權利和自由，因此，不能簡單地說，非居民按照《公民權利和政治權利國際公約》得在澳門特區行使集會權和示威權。

    應該看到，除個別作為特別行政區居民的權利和自由外，在澳門基本法下，對非居民的權利和自由在澳門特別行政區也得到了廣泛和充分的賦予和保障，譬如政治保障、行政保障和司法保障。至於現有法律是否需要修訂，譬如擴大非居民的權利和自由，則必須嚴格按照澳門基本法的規定，充分考量以“維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化，或保障他人權利自由所必要”為前提。

    澳門大學法學院教授憲法與基本法研究中心副主任  蔣朝陽