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論集會權及示威權的主體

2021-03-05 06:35

    論集會權及示威權的主體

    治安警察局近日針對外僱能否行使集會權的問題,連續兩次發出聲明,指出只有澳門居民才享有集會及示威權,非本地居民於澳門進行集會活動,不受《集會權及示威權》法律的保障。社會上有部分人士對此發表了不同看法,署名LU的作者在網媒發表《非澳門居民的集會權及示威權:外地學說的視野》,從基本法、國際公約和香港判例等角度評論認為,非居民亦享有與澳門居民同等的集會權及示威權。集會權及示威權屬於人權,茲事體大,所謂真理越辯越明,學理探討對於釐清該問題是有益的。本人認為,治安警察局的兩次聲明內容合法合理,以下從基本法、國際公約以及比較法等角度提出自己的認識。

    一、國際公約在澳門的適用

    “澳門基本法”第四十條第一款規定:“《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約適用於澳門的有關規定繼續有效,通過澳門特別行政區的法律予以實施。”在理解國際公約在澳門的適用時,應注意兩點:一是有效的範圍,即這些國際公約適用於澳門的有關規定繼續有效,而非所有的規定都有效;二是實施的途徑,即國際公約適用於澳門的有關規定須通過澳門特區的法律予以實施。

    中國於一九九九年十二月二日通知聯合國,有關公約將繼續在澳門特別行政區適用,同時做出四點聲明:(一)公約在澳門特別行政區適用,特別是公約第一條,不影響“聯合聲明”和“基本法”關於澳門地位的規定。(二)公約第十二條第四款和第十三條,涉及人員出入境及驅逐外國人出境,不在澳門特別行政區適用。有關事宜仍按“聯合聲明”、“基本法”和澳門特別行政區有關法律的規定辦理。(三)公約第二十五條b項,涉及根據“聯合聲明”和“基本法”確定的由選舉產生機構的組成及其成員的選擇與選舉方式,不在澳門特別行政區適用。(四)公約適用於澳門特別行政區的有關規定通過澳門特別行政區的法律予以實施。澳門居民享有的權利和自由除依法規定外不得限制,此種限制不得與公約適用於澳門特別行政區的有關規定抵觸。

    由此可見,“公約”除聲明保留的部分外,均適用澳門特區。“公約”第二十一條規定:“和平集會的權利應被承認。對此項權利的行使不得加以限制,除去按照法律以及在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序,保護公共衛生或道德或他人的權利和自由的需要而加的限制”。包括該條款在內的適用於澳門的規定,必須通過澳門本地的法律予以實施。

    從國際上看,國際條約在本國或地區的適用並不都是需要通過本地法律予以轉化,即使在一個國家或地區,不同國際條約的實施也有不同的處理方式。國際條約的本地適用,大體上有兩種方式:採納和轉化。所謂採納,就是國家在憲法或憲法性法律中規定普遍國際法原則和規範以及對本國發生效力的條約直接成為國內法律秩序的一部分。也就是說,國際法特別是國際條約不僅在國家對外關係上具有拘束力,而且也在國內直接適用。轉化是不同於採納的另一種制度。採取轉化制度的國家認為,國際締結和加入的條約僅在國家對外關係範疇上有拘束力而不能在國內發生效力。要使某一國際條約在國內得到適用,必須將條約制訂為相應的國內法,將國際法規範轉化為國內法規範。

    基於歷史的原因,澳門主要採取的是葡萄牙對待國際法適用的立場,即“採納”,對於多數國際條約,澳門是直接適用的,但特殊的是,《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》和國際勞工公約等通過“轉化”的方法適用於澳門,亦即不能將“公約”直接自動適用澳門,而需要通過本地立法間接適用澳門。這不僅規定在“澳門基本法”第四十條,也體現在中國通知聯合國將繼續在澳門適用“公約”時,所作出的第四點聲明,即“公約適用於澳門特別行政區的有關規定通過澳門特別行政區的法律予以實施”。

    與澳門相比,香港歷來採取“轉化”方式適用國際條約,同時,基於“香港基本法”第三十九條,在適用“公約”的問題上與澳門的做法相同。香港立法會在一九九一年專門制訂了《香港人權法案條例》,將“公約”中適用於香港的規定轉為本地立法。然而,需要特別指出的是,《香港人權法案條例》並無規定集會權的主體,亦即,未將集會權的主體限於香港居民。

    LU在《非澳門居民的集會權及示威權:外地學說的視野》中提到:“聯合國人權事務委員會在《關於和平集會權的第三十七號一般性意見》中指出,‘人人享有和平集會權:公民和非公民一樣享有。例如,這項權利可以由外國人、移民(有證件或無證件)、尋求庇護者、難民和無國籍人行使’。《公民權利和政治權利國際公約》可以直接引用,按照此一解讀,特區政府具有國際法義務給予非居民和平集會的權利”。

    此判斷並無依據。所謂“一般性意見”,是人權事務委員會表達對於特定條文的解讀,但它們並沒有國際法上的約束力。因此,該委員會歷年發表的“一般性意見”並不能向特區政府施加必須執行的義務。

    二、“澳門基本法”對於非居民權利和義務的規定

    “澳門基本法”第四十三條規定:“在澳門特別行政區境內的澳門居民以外的其他人,依法享有本章規定的澳門居民的權利和自由。”基本法是憲制性法律,規定比較原則和概括。至於基本權利和自由的內容,以及基本法沒有涉及的其他權利和自由,尤其是如何行使,都由澳門特區的相關法律作出詳細規定。

    集會示威權的行使就是通過本地立法予以實現的,第二/九十三/M號法律《集會權及示威權》第一條規定:“(一)所有澳門居民有權在公眾的、向公眾開放的、或私人的地方進行和平及不攜有武器集會,而毋需任何許可。(二)澳門居民享有示威權。(三)集會權及示威權之行使,僅得在法律規定之情況下受限制或制約。”該條已經清晰規定,只有澳門居民才享有集會及示威權。在當年的立法討論中,考慮到澳門是一個地區,所以要用“澳門居民”替代具有國籍身份概念的“公民”一詞,但與“公民”概念所指向的身份意義一樣,“澳門居民”的實質內涵都指向有本地居民身份,享受居民權利和承擔居民義務的人,與其他法律規定的“澳門居民”概念並無二樣。法案的“意見書”也未將“澳門居民”理解為包括非澳門居民。如果現在將《集會權及示威權》中的“澳門居民”延展至非澳門居民,不僅違背立法原意,也會造成法律概念和規範體系內部的衝突和矛盾。因此,非本地居民在澳門進行集會活動,不受《集會權及示威權》法律的保障。

    三、域外經驗

    針對集會示威權的主體問題,比較其他地區的規定和作法,有助於充分理解該問題的複雜性。

    LU在《非澳門居民的集會權及示威權:外地學說的視野》中引用了兩個香港判例,包括“Fok Chun Wa v HospitalAuthority (2012) 15 HKCFAR 409;FACV 10/2011”案和“Ghulam Rbani v Secretaryfor Justice (2014) 17 HKCFAR 138;FACV 15/2013”案。

    在前一個判例中,法官為了判斷法律的差別對待或者對於權利的特殊限制是否合理,採用普通法中的“合理性測試(the justification test)”原則,測試的步驟包括:(一)限制必須旨於達到合法目的;(二)限制必須與該合法目的有合理關連;(三)限制不可超過達到該合法目的之所需。可見上述分析過程緊緊圍繞合法性的判斷。在香港,“公約”除保留條款外,都歸入本地法律,在相關個案中,判斷差別對待是否合法,就主要看是否符合“公約”。正如後一個判例所提到的:“適用於香港的《公民權利和政治權利國際公約》的規定是通過《香港人權法案條例》(第三百八十三章)執行的。保留條款已反映在《香港人權法案條例》第十一條中”。如前所述,《香港人權法案條例》並未區分集會權的主體,沒有規定只有香港居民才享有集會權,與澳門《集會權及示威權》相關規定是不同的。因此,香港的非本地居民依照《香港人權法案條例》,在香港有權集會示威,但澳門非本地居民在澳的集會示威行為於法無據。澳門與香港是不同法域,分屬大陸法系和英美法系,不能以香港的規定或司法判例強求澳門也應有相同的理解或處理。

    在台灣地區,“集會遊行法”並無規定外國人能否參加本地區的集會遊行,而由其他法律分不同情況予以處理。“入出國及移民法”第二十九條規定:“外國人停留、居留期間,不得從事與申請停留、居留目的不符之活動或工作。但合法居留者,其請願及合法集會遊行,不在此限。”因此,外國人在台持停留簽證或以免簽證入境停留者,依該條文規定不得參與集會、遊行,而合法居留者則可以。

    四、結論

    無論是本地居民還是非本地居民都須依法行使自身權利。《行政程序法典》第三條規定:“公共行政當局機關之活動,應遵從法律及法且在該機關獲賦予之權力範圍內進行,並應符合將該等權力賦予該機關所擬達致之目的”。治安警察局作為集會示威活動的主要執法機構,也必須嚴格依照法律辦事。

    秋 和