澳門行政授權制度改革之我見

    在澳門行政法律制度與實踐中，源自澳葡政府時期的行政授權制度運行至今，已經引發各方的討論：學界有不少文章在反思這一制度的理論根據及其局限，特區政府也在近年開始審視這一制度的積弊。新一屆行政長官在首份施政報告中，就此提出將在二○二○年將“權責清晰、高效運作”作為改革行政授權制度的基本方向。為此，有必要分別從歷史基礎、理論根據及實踐狀況等方面對現有制度檢討，在此基礎上探索行政授權制度改革更具可行性及必要性的方案。囿於筆者學力不逮，建言僅為一孔之見，期望藉此拋磚引玉。

    一、回歸前澳門的行政授權制度

    澳門現行的行政授權制度承襲的是葡萄牙的行政法理論，原初的法律根據則始於《澳門組織章程》的頒行，包括澳葡政府在回歸之前頒行的相關法律、法令及訓令。

    一九七六年頒行的《澳門組織章程》為澳門政治制度作出了有別往昔殖民管治狀態的基本框架，規定澳門作為葡管中國領土“僅是一個公權法人”，在不抵觸《葡萄牙共和國憲法》和《澳門組織章程》的原則，以及尊重這兩個根本大法所規定的各項基本權利、自由及其保障的情況下，享有行政、經濟、財政及立法自治權。由於法理上澳門並非一個“政治實體”，因此設定的機構就是由總督、立法會和諮詢會組成的“本身管理機關”（《澳門組織章程》第4條）。在此架構下，澳督是澳門政治權力的核心，行政級別相當於葡萄牙政府各部長，在政治上向葡萄牙總統負責；本身沒有權力的政務司是澳督的助手，職級相等於共和國政府副部長級，必須透過總督的授權才可以輔助推行行政事務。於是，“以《澳門組織章程》為法律基礎所構建的行政授權制度，是在中央集權下權力逐層下授的模式，授權原理的邏輯範式是：葡萄牙總統──澳門總督（總統代言人）──政務司（總督助手）。”

    至一九八四年八月，時任澳督高斯達頒佈了八月十一日第85/84/M號法令（澳門公共行政組織結構大綱），其中第3條（權限之授予）規定了行政授權制度，第一款規定是“總督得將其對有關公共部門全部或部分事務之執行權限授予保安部隊總司令及各政務司，或授予直屬於總督之各部門司長。”此後，澳葡政府又在一九九四年頒行了七月十八日第35/94/M號法令《澳門行政程序法典》。

    澳門回歸後，經過法律本地化工作而過渡適用於特別行政區的第85/84/M號法令，與澳門基本法及第57/99/M號法令《澳門行政程序法典》、第2/1999號法律（政府組織綱要法）、第6/1999號行政法規（訂定政府部門及實體的組織、職權與運作）等一起，共同構成特區政府關於行政授權制度的規範基礎。

    綜上可見，自《澳門組織章程》為澳門本身管理機構開啟行政授權的運作以來，行政授權制度運行迄今，在澳門政治體系中已佔有不可或缺的地位，成為澳門政治制度運作過程中的有機組成部分。這也意味着在針對行政授權制度進行改革時，仍應尊重其在澳門政治制度架構中的歷史地位及作用。但是，從學理角度看，這套規範體系中關於行政授權的規範並非邏輯圓融自洽；從實踐角度看，受葡萄牙行政法理論影響的規範與遵循“一國兩制”原則的規範之間經常需要磨合。隨着經濟發展與社會變遷，澳門特區公共組織管理機制日趨複雜，公共行政問題也逐漸浮出水面，行政授權制度改革越來越成為社會關注的議題。

    二、行政授權的規範體系

    在行政法學理論界，人們通常會根據一般行政法原理，將行政授權所涉的授權內容視為必須是行政權，即基於憲法和法律規定的歸於行政系統的權力，因此它有別於立法機關將立法權授予行政機關行使的授權立法制度。至於其行使方式，則是由上級行政機關依法通過一個授權行為而將相關的管理權限授予下級行政機關或公務人員，獲授權者則在授權範圍之內自主處理有關的行政事務。基於此種授權關係，授權者對獲授權者有指揮和監督的權力，獲授權者須服從授權者的指揮和監督並向其報告工作。換言之，理論上看授權行為既可以是一種規範性的行為，也可以是一種行政行為（如果它是個別的和具體的，或個別的和抽象的）。在澳門的法律制度中，所有的授權原則上都具有個人的性質，所以授權行為一般說來都會是簡單的行政行為。因此，行政授權制度主要是透過一個法定的（一般是權威性的）行政機構使另一個同樣是法定的行政機構去實施同一行政行為。

    澳門在回歸前奉行的行政授權制度，根據《澳門組織章程》的規定，澳督可以授權政務司，由後者輔助推行行政事務。鑒於章程規定作為澳門“本身管理機關”中的不設任期的澳督是與葡萄牙總統共進共退，澳門政務司的去留也與澳督共進共退，澳葡政府的施政工作難以確保施政的穩定性和延續性，所謂行政授權在公共行政組織等級方面“尚未呈現出明顯的行政等級化的現象”，所涉行政授權在職權範疇及操作程序上並不十分明晰。這一問題使後續跟進本地行政立法成為必要，遂有後來的第85/84/M號法令、第57/99/M號法令《澳門行政程序法典》、第2/1999號法律（政府組織綱要法）等陸續頒行。

    然而，澳葡政府時期的上述法令、法典及法律的頒行，畢竟是遵循葡萄牙殖民管治時期的法律精神及模式而來；澳督作為“本身管理機關”的主導地位，也有別於澳門特別行政區行政長官主導制之下的行政主導地位。承襲着葡萄牙法律傳統並恪守葡萄牙行政法原理的第85/84/M號法令等一系列原有法律，雖在技術層面經歷回歸前夕的法律本地化運動而獲得機會繼續適用，但在法理根基的層面上並不能真正契合“一國兩制”下的特別行政區的新法統。

    澳門回歸後，根據澳門基本法而設置的特別行政區公共行政組織架構，除規定行政長官作為特區首長兼特區政府首長之外，還訂明特區政府設有司、局、廳、處四個層級清晰的行政等級，以法律方式規範了司級的職稱及排列順序，並以第6/1999號行政法規《訂定政府部門及實體的組織、職權與運作》第2-6條規範各司的職權範疇。至於旨在規範這類組織架構運作的新頒規範，則有例如二○○九年頒佈的《領導及主管人員通則》，旨在訂明官員需承擔的道義、政治、行政及法律上責任；以及二○一○年頒佈的《澳門特別行政區主要官員通則》和《澳門特別行政區主要官員守則》，旨在規範政府領導及主管以及主要官員的基本原則和義務，當下屬部門或所屬部門執行上級制定的政策失誤時，主要官員向行政長官負責，領導及主管人員違反義務時要受紀律處分等。

    儘管在回歸後已有上述新頒行的各類規範，但由於第85/84/M號法令（澳門公共行政組織結構大綱）經法律本地化過渡至特區適用，而第6/1999號行政法規在設計特區政府的行政授權機制時，就不得已只能從各司司長這一級開始。於是，在特區政府的行政授權實踐中就會出現這樣的情況：行政長官作為特區政府首長發佈行政命令時，對各司司長的行政授權必須根據第85/84/M號法令，各司司長往下進行行政授權則是根據第6/1999號行政法規。因此，有學者認為這是一種“顯得格格不入”的尷尬狀況，積極呼籲行政授權制度進行改革，普遍認為唯有通過改革才能使之順應依法治澳的題中之義，從而推動特區治理體系和治理能力現代化建設。例如有學者從學理上指出，不論從功能主義還是從規範主義的視角考察，澳門行政授權制度的改革事在必行。

    特區政府方面，則認為公共行政改革未達社會要求，這並非“人”的問題而是“制度”問題。在《二○二○年財政年度施政報告》中，行政長官進一步指出特區現行採用的行政授權制度已不適合現代澳門社會，認為首階段改革重點是理順公共行政授權體制，完善政府組織法體系，以法律的形式明確政府不同層級的部門職權。換言之，澳門特區關於行政授權的現有規範體系，需要通過法律形式的改革予以完善。

    三、法理層面：行政授權的效力問題

    行政授權牽涉授權人與獲授權人之間的責權分配，基於不同的理論基礎而呈現差異。在葡萄牙行政法學理論中，學界關於行政授權的責權關係主要有三種學說：一是“讓與說”，強調授權者將權力移轉或讓渡給獲授權者，在授權前權力歸屬於授權者，授權後有關權力便徹底移轉給獲授權人；二是“許可說”，認為授權者的權力並無將全部或部分權力讓渡給獲授權人，授權行為是指一個機關允許另一機關行使屬於自身的權力，這個授權行為的性質具有許可性質；三是“權力行使移轉說”，認為授權人向被授權人的移轉並不是權力歸屬性的移轉，而是一種權力行使的移轉，換言之，獲授權人只是獲得行使授權人的部分權力，授權人有權對如何行使該權力而向獲授權人發出指令或指示，亦有權收回授權或廢止獲授權人已經作出的行為。

    在現行的行政授權規範體系中，《行政程序法典》採納的是“權力行使移轉說”，具體表現在該法第41條：“一、授權機關或轉授權機關，得發出指令或對獲授權者或獲轉授權者有約束力之指示，說明其應如何行使獲授予或獲轉授予之權力。二、授權機關或轉授權機關有收回權，且有權依據第一百三十一條第二款之規定廢止獲授權者或獲轉授權者所作之行為。”據此可見，授權人對於被授權人的行使權力方式，有權監督及必要時收回或廢止。實踐中，各司通過相關批示進行行政授權時，也大多會據此作出一系列關於授權的限制，包括但不限於諸如“對行使現轉授予的權限而作出的行為，得提起必要訴願”、“本轉授予的權限不妨礙收回權及監管權的行使”等規定。

    與此不同，行政長官依據第85/84/M號法令對各司司長作出的行政授權，以及在轄下某些部門的行政授權（例如市政署市政管理委員對於市政管理委員會主席的行政授權），立基於“許可說”的行政法理，則該種授權屬於毫無保留的授權，獲授權人行使該權力所做的行為若係確定性及可執行性的行為，則當事人如果不服其權力行為時不必先向授權人提起訴願，而是可以直接向特區法院提起司法上訴。

    然而，正是由於特區現行的行政授權機制在不同政府部門採行的法理根據不同，獲授權人之行使權力行為是否具有確定性及可執行性，在學理上難以做出一統，在實踐中容易產生混同。由於法院曾在判例中指出“被授權人行為是否具有確定性是透過授權人作出這種行為是否確定性而推斷”，且通常情況下會對不確定行為提起的司法上訴予以駁回，而當事人能否向特區法院直接提出上訴以及提起上訴的事由是否具有確定性及可執行性，因此在前述基於不同法理基礎的情況下出現法律效力的差異化。    

    （上）

    澳門學者同盟理事  劉  倩