澳門法律工作者聯合會常務理事 李寒霖

特稿

2014年4月15日，習近平總書記在主持召開中央國家安全委員會第一次會議時發表重要講話，首次宏觀、系統地闡釋了總體國家安全觀的全新概念。他指出，當前我國國家安全內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣，內外因素比歷史上任何時候都要複雜，在此背景下，必須堅持總體國家安全觀，這意味著，要在重視傳統意義上的國家安全的同時建構一個更具綜合性的非傳統安全理論框架，從國家安全的宗旨、根本、基礎、保障、依託等多個層面著手，提出了包括政治安全、國土安全等11項安全要素在內的國家安全新定義。這一定義已經體現和落實在2015年7月1日通過的《中華人民共和國國家安全法》當中。該法律還明確規定，香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任，維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和臺灣同胞在內的全中國人民的共同義務。這表明，澳門特區已經在法律層面上被納入總體國家安全觀的覆蓋範圍，相關理念勢必對澳門產生一些重大的現實影響。以下從三個方面，談談對這個問題的一些初步想法：第一、以總體國家安全觀重構澳門維護國家安全的概念；第二、從總體國家安全觀看澳門安全與國家安全的關係；第三、總體國家安全觀下的澳門特區責任模式與特區居民義務模式。

第一、以總體國家安全觀重構澳門維護國家安全的概念

《中華人民共和國國家安全法》第40條第3款規定，澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任，與該條第1款、第2款關於內地地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會「保證國家安全法律法規的遵守和執行」，以及地方各級人民政府「依照法律法規規定管理本行政區域內的國家安全工作」的規定相比較，關於港澳兩個特別行政區的規定更為側重強調「責任」二字。

這種責任尤其體現在特別行政區要以自己的立法去維護國家安全。事實上，澳門特區於2009年制定了第2/2009號法律即《維護國家安全法》，完成了《基本法》第23條規定的維護國家安全立法工作，為在澳門維護國家安全提供了基本法律依據。2018年透過第22/2018號行政法規設立了以行政長官為主席、保安司司長為副主席的維護國家安全委員會，負責統籌和協調在澳門特區維護國家主權、安全及發展利益的工作。2019年以第4/2019號法律修改了《司法組織綱要法》，透過指定法官及檢察院司法官的制度，為針對危害國家安全犯罪的訴訟順利進行提供保障。2020年透過修改司法警察局組織法，賦予該局偵查危害國家安全犯罪的專屬職權。

上述法律法規的目的均在於具體落實基本法第23條的憲制性責任，為在澳門禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在澳門進行政治活動、禁止澳門的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫提供法律工具。

如果以今日的總體國家安全觀以及《中華人民共和國國家安全法》規定的視角來看，澳門特區在2009年所完成的只是部分維護國家安全的任務，或者說，只是完成了維護國家政治制度和社會制度安全的任務。

同樣在總體國家安全觀的角度來看，還有一些澳門已經進行了的工作，例如為中國人民解放軍駐澳門部隊履行防務職責先後制訂了規範《中國人民解放軍駐澳門部隊因履行防務而享有的權利和豁免》的第23/2009號法律、規範《軍事設施的保護》的第4/2004號法律、《訂定規範中國人民解放軍駐澳門部隊協助維持社會治安和救助災害的事宜》的第6/2005號法律、關於設置軍事禁區的第2/2008號行政法規、第19/2014號行政法規以及規範保留土地供中國人民解放軍駐澳部隊使用的第41/2000號行政法規、第22/2004號行政法規等。這些法律法規為維護國家的國土安全、軍事安全提供了規範依據。

當然，在駐澳部隊這一事宜上，更為基本的規範是被列為《基本法》附件三、適用於澳門特區的全國性法律之一《中華人民共和國澳門特別行政區駐軍法》。上述澳門特區的法律法規無一不是服務於國家的防務需要，圍繞駐軍法，維護國家的軍事安全。

再比如《基本法》附件三中所列的《關於中華人民共和國國都、紀年、國歌、國旗的決議》、《中華人民共和國國旗法》、《中華人民共和國國徽法》事關國家主權和象徵，為配合這些全國性法律在澳門的實施，澳門特區制定了規範《國旗、國徽及國歌的使用及保護》的第5/1999號法律，並因應2017年新增於附件三的《中華人民共和國國歌法》，於2019年對該法律進行了修改和完善。

還有附件三中所列的《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，事關國家的國土安全和海洋利益。特區第7/2018號法律《海域管理綱要法》進一步就經國務院令第665號授權澳門管理的海域範圍的管理事宜作出了規範，而保障國防安全被列為其中一項重要原則。

以上情況表明，儘管是在傳統國家安全觀的背景下，澳門特區也已經配合適用於澳門的全國性法律，進行了在今天的總體國家安全觀下的一些立法活動，與全國性法律一起，初步形成了維護國家主權、政治安全、國土安全、軍事安全的法律框架。所欠缺的是需要根據總體國家安全觀對原有的概念加以調整，以便將更多元化的安全觀納入到澳門特區的安全概念當中。

第二、從總體國家安全觀看澳門安全與國家安全的關係

總體國家安全觀主張，既重視自身安全，又重視共同安全，打造命運共同體。這一提法顯然是針對國家之間的安全關係而言，並不適合於審視澳門特區與國家之間的安全關係。然而，既然國家之間都可以打造一種新型的安全關係，值得思考，澳門與國家之間就安全事宜而言應該呈現出一種什麼樣的關係？

從本質上是不是可以說，澳門的安全就是國家安全的一部分，以此推論，澳門的安全依附和從屬於國家安全並服務於國家安全。國家支持澳門融入國家發展的大局，支持澳門對接粵港澳大灣區建設，支持澳門一中心一平臺一基地的建設，以這些戰略支援澳門的一國兩制事業行穩致遠，這當中是否意味著更深刻、更長遠意義上的國家安全？

我們說澳門安全是國家安全的一部分，這是一國兩制當中的「一國」要素決定的，不存在獨立意義上或孤立意義上的澳門安全。比如新一屆特區政府上任伊始就面臨突如其來的新冠疫情挑戰，在行政長官領導下，迅速確定了嚴防嚴控、不惜代價的防疫政策，採取了有針對性的防控措施，在中央政府的關心指導和內地省區的支持配合，以及全澳居民共同努力下，有效防止了新冠病毒在澳門社會傳播，取得了零死亡、零社區感染、零院內感染、低重症率和高治癒率的良好效果，除了為全澳居民營造出了健康、安全的社會環境之外，又何嘗不是與相關的省區形成防疫、抗疫的聯動效應，進而亦為國家的整體防疫、抗疫做出了貢獻。或者可以說，澳門特區的防疫工作亦是國家整體防疫工作的一部分，國家的疫情控制的好，澳門既是貢獻者也是受益者。

面對疫情肆虐，特區政府持續推出經濟援助措施以及特別援助措施，消費補貼、水電費補貼、減免稅費，這些措施對穩經濟、保就業、保民生起到了積極作用。政府還在社會房屋、社會保障及養老、醫療服務等方面持續推進工作。這些工作保證了澳門居民的安全、健康，也就是在很大程度上保證了居住在澳門的中國人民的安全。

可以說，澳門安全離不開國家安全，沒有國家安全就沒有澳門安全。與國家安全相比較，澳門安全是局部安全，國家安全是整體安全；澳門安全是地方安全，國家安全是全域安全；澳門安全是從屬性安全，國家安全是主體性安全。因此，澳門安全依附並服務于國家安全。

另一方面，我們還應該說，澳門安全是一種「自治安全」，這是一國兩制中的「兩制」要素決定的，通俗一些講就是，澳門人辦好澳門事，不躺在國家身上睡覺。歷任行政長官領導特區政府對於澳門這一方國土守土有責、守土盡責。澳門人自強自立、靠自己的雙手創造安全、幸福、美好的生活。面對疫情，澳門人展現出了優秀品質，那就是懂事理、能自律、守秩序，大家聽從政府的防疫號召和指引，戴口罩、勤洗手、不聚集，支持政府的隔離措施，這些換來了病毒免於在社區傳播擴散的成果。這也體現了特區政府重視發動群眾力量，符合總體國家安全觀中的一切為了人民、一切依靠人民的理念。

第三、總體國家安全觀下的特區責任模式與居民義務模式

《中華人民共和國國家安全法》第40第3款末段規定，「香港特別行政區、澳門特別行政區應當履行維護國家安全的責任」，第十一條第二款末段規定，「維護國家主權、統一和領土完整是包括港澳同胞和台灣同胞在內的全中國人民的共同義務」。

就特區責任而言，體現為以下三種模式：

首先要履行的責任是支持和配合國家謀求政治安全、國土安全、軍事安全、經濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、資訊安全、生態安全、資源安全、核安全等安全利益。在這層意義上，國家的各項安全事宜由國家統一管理，澳門特區的責任更多是體現為協助者責任或輔助者責任。

其次，澳門特區要充分發揮現有機制，包括維護國家安全委員會，維護國家安全法等的作用，在澳門積極預防和遏止危害國家安全的行為。在這層意義上，澳門特區責任體現為國家主體安全的維護者責任。特區在履行這一項責任時需要注意的問題是，由於總體國家安全觀下包括了比傳統安全意義上更為廣泛的安全要素，澳門特區需要檢視是否有必要作相應的法律制度調整。

第三，特區要負責自身安全事宜。在總體國家安全觀的指引下，更新安全觀念，統籌設計澳門的新安全體系，在這層意義上，澳門特區的責任又體現為自身安全的守護者責任。

澳門安全的構成並不一定要照搬《中華人民共和國國家安全法》的內容，可以針對澳門的情況作出適應化設定，比如，以一國兩制制度安全和國家主權及國家象徵的安全為核心，構築澳門的政治安全；以澳門居民的生命財產安全和其他合法權益為核心，構築澳門的人民安全；以中央駐澳機構及駐澳部隊安全為核心，構築澳門的國土安全和軍事安全；以博彩旅遊為支柱產業、多元化產業發展安全為核心，構築澳門的經濟安全；以改革創新中的金融安全為核心，構築澳門的金融安全；以網絡資訊安全為核心，構築澳門的網絡資訊安全等等。

就絕大部分澳門居民而言，基於其具有澳門居民和中華人民共和國公民雙重身份的原因，其義務涉及不同層面上的三對範疇模式：

對特區的責任-對國家的義務

積極義務-消極責任

行為人責任-公民義務

不論是處於哪一對範疇模式下，核心要素均指向兩個方面：

一方面是要遵守有關國家安全的在澳門適用的全國性法律及澳門自身的法律，並因可能的違法行為承擔相應的懲罰性後果。

另一方面是要履行《中華人民共和國國家安全法》所規定的公民義務。

小結：以上論述表明，總體國家安全觀啟示澳門需要重新審視現有的相關規範，主動以國家總體安全觀為標準，重構澳門的維護國家安全概念。而對於廣大澳門居民而言，也要充分意識到，國家安全離我們每個人並不遙遠，甚至就是我們生活的一部分，主動維護國家安全既是我們每個人自身的安全需要，也是法律所設定的公民義務。