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市場與計畫之爭

2021-06-03 12:02






1944年,弗裡德里希.A.哈耶克(Friedrich A. Hayek)提出,自發的市場秩序本質上優於限制活力的集權主義秩序。隨後的幾十年裡,西方的自由市場經濟蓬勃發展,而蘇聯的中央計劃經濟卻崩潰了,歷史似乎印證了他的觀點。可接下來,世界又見證了中國崛起。

中國驚人的經濟增長眾所周知:GDP連續30年保持兩位數的增長;約有七億人擺脫了貧困;基礎設施建設迅猛發展;創新科技與企業不斷湧現;中國也繪製了可持續增長與發展的全方位藍圖。中國的成功弱化了自由市場的神話:自由市場代表著每個國家的最佳發展戰略嗎?這種疑慮導致長期以來作為自由市場意識形態領導者的國際貨幣基金組織(IMF)也正在反思自己的正統觀念。然而,中國式的中央計畫在西方依然備受鄙夷,那些旁觀者以所謂不透明和太壓抑的標籤來貶低中國的體制。

但是,中國的制度真的與美國的制度截然相反嗎?答案是否定的。儘管美國政府標榜支持自由市場,但其財政支出比重自1970年以來一直穩定上升。2019年,美國財政支出占GDP的35.7%,與中國的34.8%差不多。新冠疫情加速了政府主導經濟這一趨勢。實際上,美國的經濟復蘇很大程度上要歸功於政府的大規模干預。此外,拜登(Joe Biden)政府現在正在推進的立法項目,包括美國人就業計畫(American Jobs Plan)和美國家庭計畫(American Families Plan),都凸顯政府在經濟中的重要角色。

隨著中美兩國經濟上都越來越重視中央集權的國家能力,「國家與市場」、「資本主義與社會主義」等常見的二分法顯然過於簡單化了。這兩個國家面臨許多相同的挑戰,首先是確保富豪精英不會選擇以犧牲大眾利益為代價的不公平公共政策與商業決定。

國家和市場都是社會結構。正如哈耶克所觀察到的那樣,如果市場基於自身利益自發地形成市場秩序,那麼社會主義和資本主義國家日益增長的官僚機構可能也會根據既得利益形成某種官僚秩序。如果情況確實如此,那麼限制這些既得利益以確保國家能夠繼續專注于為百姓提供社會產品與服務將變得尤為重要。

只要美國堅持其自由市場主導的體系,它將不容易應對這一社會挑戰。相反,美國前總統德懷特.艾森豪在其告別演說中提出的警告「軍工聯合體可能獲取不當影響」的威脅會繼續存在及氾濫(儘管今天它可能被更名為「軍工-產業-金融-媒體複合體」)。

這可能有助於解釋為甚麼如今民眾對美國機構的信任如此之低。在2020年Edelman信任晴雨錶中排名的26個國家中,美國在民眾對非政府組織、企業、政府和媒體的信任度中排名僅第18位。2021年,它排名下降到第21位。相比之下,2020年中國的非政府組織、企業、政府和媒體受民眾信任度最高。雖然該信任度在2021年下降了10個百分點(從82%降至72%),但中國仍然排名第二。

這可能反映了這樣的現實:中國已證明其有能力將政策目標轉化為具體的專案和計畫使所有民眾受益,而不僅僅局限于精英階層。根據2017年的一項研究,「中國的貧困居民感到政府在提供基本醫療保健、社會福利和其它公共服務方面越來越有效」。

在德國政治學家史蒂芬.海爾曼(Stephen Heilmann)看來,中國的「非正統」政策制定與執行,以及共產黨的韌性,使中國成了一隻「紅天鵝」:這是對西方發展模式的「超常規和沒有預見到」的挑戰。但我們卻認為中國的成功不是意外,而是意料之中。

中國不僅充分運用了中央計畫,還在這個過程中推行了適應性、實驗性的政策制定習慣,通過不斷地改革制度與結構,來因地制宜地反映新理念和新實踐。正如清華大學公共管理學院江小涓院長最近指出的,「最高決策層的意志」對於社會進步至關重要,因為它可以防止在諸如氣候變化等複雜問題上陷入決策僵局,在這些複雜問題的處理過程中,既得利益集團很容易阻礙社會進步。

但這並不意味著中國的決策沒有協作共識,相反,在做出重大政策決定之前,中國領導人會與智庫和學者進行磋商交流,以獲得相關的理論與見解,並訪問地方社區以瞭解實地情況。然後,他們會啟動試點計畫,以揭示和解決現實中的政策實施問題,通過這種務實的工作習慣推出可以適應不同環境的改革與發展項目。

可以肯定的是中國的適應性、試驗性務實工作習慣也無法避免特權與尋租行為。有針對性地實施特殊政策和試驗計畫可能會導致碎片化制度環境、浪費和過度競爭,所有這些弊端都可能破壞中國建設一個開放、複雜和充滿活力的市場經濟體系的努力。

此外,正如吉恩.金(Jiun Kim)和凱文.奧布萊恩(Kevin J. O’Brien)所表明的那樣,官僚機構可能會極力抵制進步,因為某些地方官員會擔心更高的透明度會破壞其運營地方經濟的靈活性和其晉升前景。同樣,如果某些特殊的企業或市場參與者獲得了太大的影響力,也會發生同樣的尋租及壟斷行為。克服這些特權、壟斷、尋租行為的挑戰,需要敏捷、創新、及具有堅定政治意願的領導層。

那麼,自由市場經濟是否仍然優於中央計劃經濟?這可能是錯誤的問題。制度安排是一個複雜的系統,受歷史、地理和文化的影響。我們的目標不應是確定一種放之四海而皆準的教條,而是設計出具備各種特徵的體制與機制組合,去適應特定國家和地區的具體情況,並通過適當的制衡,為最多的人帶來最大的好處。

中國的政策試驗、實施、和將「改革演算法」制度化的傳統已經形成,並開始不斷調整其體制結構,以便適應不斷變化的內外環境。正是這些系統性的治理能力升級從根本上改變了中國發展的路徑,而其經濟成果就是最有力的證據。

沈聯濤
香港大學亞洲全球研究所傑出研究員,UNEP可持續金融顧問委員會成員。
肖耿
香港國際金融研究所主任,北京大學香港滙豐商學院海上絲綢之路研究所教授、主任。

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