集思廣益  構築博彩業健康發展的制度基礎

    如果從《娛樂場幸運博彩法律制度》（第一六／二○○一號法律）頒佈之日起計算，澳門的“賭權開放”至今正好二十年。二十年來，澳門博彩業發生了令世人瞠目的變化，當然也帶來當初立法時未曾預見到的問題。在此次幸運博彩經營權批給行將到期、澳門博彩業不久將踏入新的紀元之際，對於博彩法進行檢討與反思，集思廣益，總結經驗，為博彩業下一步的發展奠定一個堅實的制度基礎，關乎澳門博彩業以及澳門經濟的走向，值得引起全澳門社會的重視。

    博彩法諮詢三方面

    此次為修改博彩法所展開的諮詢，按照特區政府發出的諮詢文本，主要包括三方面的內容，一是明確幸運博彩的發展方向與規模，二是加強對博彩經營者的規管機制，三是明確承批公司所應承擔的企業社會責任。其中第一項是此次修法必須解決的問題，與即將到來的重新競投有直接關係，第二項是關於二十年博彩法實踐中發現的問題及解決方案，第三項是響應社會的呼聲，探討如何在博彩法中體現博彩企業承擔社會責任的內容。

    批給期限不宜太短

    就幸運博彩的規模而言，特別是批給的數量，事實上很難從理論上找到最佳方案，因為包含太多不確定的因素，例如每家承批公司的規模不一，市場不斷地發生變化等。經濟財政司司長李偉農在答記者問的時候講到，澳門幸運博彩既要保持一定的規模，又不能無限制發展。這是一項重要的原則。從這一原則出發，參考二十年澳門幸運博彩發展的經驗，再確定批給的數量，可能是比較可行的做法。

    就批給期限而言，儘管各公司不再建設新的賭場，所以不再需要二十年的批給期限，但批給期限亦不宜太短，否則會影響博彩公司投資較長期項目的意願。另外，如果縮短批給期限，則應當考慮建立協商續期制度。在下一次批給到期的時候，遵紀守法以及完成合同目標的企業，應當可以續期而不是競投的方式獲得繼續經營博彩的機會，避免博彩企業短期內多次參與競投。

    加強對博彩企業的規管，是一項複雜的系統工程，諮詢文本中提到的增加公司資本、提升常務董事的資本比例、控制過度的利潤分配、引入政府代表等，都是值得考慮的做法。但是，在引入或改革這些制度的時候，需要考慮政府監督與公司自主經營權的關係，既要監督到位，又不要過分地干涉公司的自主經營權。

    明確刑責處罰制度

    在加強博彩企業規管方面，諮詢文本提出的另一項措施是明確刑事責任與行政處罰制度。這是非常重要的。現行博彩法規定了博彩經營者需要承擔的許多義務，但多數沒有明確處罰制度。在過去二十年的博彩法律實踐中，我們很少看到博彩經營者因為違反規管條例而受到處罰的案例。因此之故，博彩法律比較缺乏應有的阻嚇、指引、教育作用。

    近年來，社會上有較多的呼聲，呼籲在法律中明確博彩企業的社會責任。一方面，社會責任的範圍較寬，而且隨着社會的發展，人們對於博彩企業應當承擔的社會責任會發生變化，另一方面，許多社會責任屬於企業自願履行的範疇，所以，在法律中明確企業的社會責任，會有一定的難度。建議採用法律規定與向社會承擔責任相結合的方法，明確博彩企業的社會責任。例如，對於環保等社會責任，通過法律強制博彩企業履行，而對於支持公益活動、支持各類教育、文化、科研等活動，主要採取向社會公開、接受社會監督的方式，鼓勵博彩企業承擔。

    博彩法律是博彩業發展的基礎，且法律一經通過，不宜過分頻繁的修改。此次諮詢，體現了特區政府的審慎態度，是值得稱許的。建議特區政府基於同樣審慎的態度，對於某些需要引入及改革的制度，深入研究，發揮制度的正面作用，避免對博彩業的發展造成不必要的傷害。諮詢是立法民主化的重要環節，期待通過此次諮詢，制定一個更加適合澳門博彩業健康發展的法律制度。  （文中小題為編者所加）

    思路智庫常務副理事長

    澳門理工學院博彩旅遊教學及研究中心主任    王長斌教授