盡快完成澳區國安法頂層設計

    特區政府日前就修改《維護國家安全法》發出諮詢文本，向社會公開徵詢修改意見。本次修法在方向上，提出要明確國安法律定位，即將現行《維護國家安全法》修改成為澳門特區維護國家安全法律制度中的基礎、主幹和核心法律。此時提出這一修改方向極為關鍵，立足當下，着眼長遠。同為特別行政區，香港國安法於二○二○年頒佈實施。所謂“一法定香江”，絕非僅僅依賴於刑罰的威嚇，更在於原則性的指引和全局性的安排。眼下，澳門亟需對國家安全立法進行頂層設計，這既是澳門國家安全立法兩個“初始值”的要求，也是貫徹總體國家安全觀兩個立法維度的要求。

    兩個“初始值”要求

    回歸後，澳門原有刑法及其他規範性文件中有關維護葡萄牙國家安全的內容均告失效，這並不意味着回歸時澳門特區沒有維護國家安全的立法。相反，特區維護國家安全立法有兩個明確的“初始值”：一個是澳門基本法第二十三條；另一個則是《憲法》中有關維護國家安全的規定。

    憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力。憲法是“一國兩制”方針的依據，是設立特別行政區的依據，也是基本法的依據。由《憲法》中有關國家安全的原則性規定和基本法第二十三條共同構成特區國家安全立法的“初始值”，實乃題中應有之義。和基本法第二十三條相比，《憲法》的這些原則性規定所包含的憲制義務更是宏觀和全局意義上的要求，是特區不斷推進國家安全立法實踐的“原動力”，也是在特區落實總體國家安全觀的法律淵源。與此同時，對基本法第二十三條所包含的憲制義務也應當重新給予歷史的、辯證的解讀。一方面，基本法制訂時對國家安全的理解還沒有上升至總體國家安全觀的高度；另一方面，即使對其僅作最狹義的刑事化理解，也要看到，刑法是其他部門法的保障法，是最後的手段，以刑法保護某個法益本身就默認了其他部門法對該法益的前置保護，亦即刑事立法決不是憲制義務的全部。總之，需要通過頂層設計系統梳理這兩個“初始值”對特區提出的維護國家安全憲制義務。

    兩個立法維度要求

    二○一四年四月十五日，習近平總書記在中央國家安全委員會第一次會議上創造性地提出總體國家安全觀，為新時代國家安全工作提供根本遵循。相較於傳統意義上對國家安全的理解，總體國家安全觀極大豐富和拓展國家安全的內涵和外延。從總體國家安全觀出發，一國領土內每個地區的安全都是國家安全的有機組成部分，包括特別行政區在內的各個地方行政區域，都承擔着維護國家安全的憲制責任。

    貫徹總體國家安全觀對我國國家安全立法，特別是對“一國兩制”下的特區國家安全立法提出全新要求。一方面要針對各安全領域編織相互銜接、全面覆蓋的法網，另一方面要在國家安全領域內部構建不同位階、不同部門的法律制度。簡言之，國家安全立法須從兩個維度上着力構建及參照評價：一是不同法律位階的立法；二是不同安全領域的立法。二者相輔相成，互為補充。為統籌協調這兩個立法維度，將總體國家安全觀貫穿其中，需要一部國家安全的“基本法律”進行頂層設計。

    頂層設計時機方案

    現行《維護國家安全法》主要由刑事實體法及少數刑事程序法條文組成，雖然名稱看似澳門維護國家安全的“基本法律”，實則為一部單行刑法。二○○九年後約十年間，《維護國家安全法》沒有修改過，亦無適用案例。這主要歸因於愛國愛澳的主流價值觀日益夯實以及《維護國家安全法》的威懾作用，但也不排除配套規範缺失的因素。近幾年，隨着對總體國家安全觀的認識不斷深化，特區政府開始陸續對部分相關法律進行適應性修改，並針對部分領域的國家安全制訂新的法律，但這些修法和立法工作相對零散，需要盡快做出全面指引和系統安排。可以說，政府此時提出修改國安法正當其時，應抓住本地及周邊形勢發展變化的“窗口期”，盡快完成頂層制度設計工作。

    具體而言，有兩個方案：一是“另起爐灶”，制訂一部全新的維護國家安全“基本法律”，同時可將現行危害國家安全犯罪的條文納入《刑法典》分則。這個方案立法成本相對較高；二是“就地改造”，將現行《維護國家安全法》修改成為一部“基本法律”，還可一併修訂現有刑事法部分。從《諮詢文本》來看，此次修法選擇後者，既可節約立法成本，也可藉由該法累積多年的社會認知度，在較短時間內凝聚社會共識，展示歷屆特區政府多年來在國安立法工作上的延續性。

    從《諮詢文本》來看，頂層制度設計的主要內容表現在增設“一般規定”章節，用以規定法律標的及宗旨、適用範圍、義務、主體責任、組織保障及基本原則。在此，立法者可考慮對標我國《國家安全法》和香港國安法的相關規定加以修改完善。該兩部法律均為全國人大常委會制訂的全國性法律，澳門國安法應借鑒參照有關規定，特別是與香港國安法實質對標，解決現行國安法存在的入罪門檻高、保護法益有限、犯罪主體過窄、罪名設置不夠周密、欠缺適用於國安案件的特殊程序規定等問題，避免澳門國安法的“短板”引發“木桶效應”。

    我國《國家安全法》雖然僅第一章名為“總則”，實際上全篇各章，包括任務、職責、制度、保障、公民及組織的權利義務等，均為國家安全法律制度的總則性規定。《香港國安法》第一章總則部分明確規定立法目的、法律依據、中央政府的根本責任和特區的義務、人權保障、罪刑法定原則以及義務主體等內容。第二章明確規定香港特區在維護國家安全的立法、執法、司法、防範、普法等方面的職責，並設立相關機構履行該等職責。其他章節也有總則性條款，如第三十八條的保護管轄原則。以上均值得澳門借鑒。

    古人云，“不謀全局者，不足謀一域。”盡快通過修法對澳門維護國家安全法律制度進行“頂層設計”，是健全特區維護國家安全法律體系的固本之策，是貫徹總體國家安全觀的基本要求，更是維護國家長治久安和保持澳門長期繁榮穩定的必由之路。

    澳門法律工作者聯合會副會長 澳門科技大學法學院院長 方 泉