從修改國安法再談“一國兩制”

    本文嘗試從《維護國家安全法》再探討“一國兩制”，從中了解“一國兩制”之下的上、下位階法律如何層次分明和環環相扣。

    一、“一國兩制”的體現

    （一）基本法授權澳門特區制訂《國家安全法》體現了“兩制”。作為國家結構形式是單一制的國家，我國有着此種政制國家的基本特徵，但國家由於實施“一國兩制”，澳門特別行政區和香港特別行政區有自己的法律體系。基本法第二十三條將澳門特別行政區關於國家安全之事宜授權予特區自行立法，是非常罕見的個案，既是務實，又體現出國家的高瞻遠矚，對澳門特別行政區及其居民投以高度的信任。

    （二）修訂澳門《國家安全法》仍尊重歷史、傳統和文化，是“兩制”的表現。在我國憲法和基本法賦予了兩個特別行政區自行以自己的方式保護國家安全之同時，傳承港澳的司法制度及尊重港、澳的法律習慣去制訂《維護國家安全法》，亦體現出另一務實的立法態度，確保兩個特區有效地落實維護國家安全的目標，相關的實體法和程式法亦可具高度操作性、嚴密性，更與現有的其他法律制度相接軌。

    （三）貫徹總體國家安全觀修改澳門 《維護國家安全法》， 既體現 “一國”又體現“兩制”。國家安全除了在《中華人民共和國國家安全法》第二條有所規定，二○一四年習近平主席提出了“總體國家安全觀”，把國家安全構建成涉及十六個領域的國家安全體系。涵蓋面廣闊的國家安全，在二○○九年生效的澳門《維護國家安全法》肯定已無法涵蓋，迫切需要作出修改及更新（必要性是任何法律的制訂或修改的首要考慮）。

    現代國家安全威脅，不再是以往般“兵臨城下”，反之是不知不覺的“侵蝕”，“無孔不入”。所以，我們需要防範的是，一切破壞我們國家安全的各種因素，尤其是隱匿性破壞行為，對主權、政權等“掏空”、“溫水煮青蛙”等行為令我們在安逸的生活失去警覺性，容易對“大是大非”失去應有的判斷力。

    在“一國”之下關於“國家安全＂的概念外延性的擴大，使“兩制”之下的現行《國安法》也擴大涵蓋面，這成為修訂澳門《維護國家安全法》重要推動力。

    二、澳門《維護國家安全法》內“一國”的體現

    （一）澳門《維護國家安全法》的法律名稱。法律的理解與運用，取決於使用者對法律作出解釋。現在根據現行《民法典》第八條規定（法律解釋）看看現行澳門《國安法》法律名稱隱含的“一國”意義。（1）法律名稱採用了動賓片語——“維護國家安全”，“維護”二字反映了作為國家組成部分的澳門特別行政區，必須履行維護中華人民共和國國家安全的憲制性責任。香港特區亦如此。（2）澳門《國安法》在葡文法律名稱上將“國家安全”以segurança do Estado表示。為甚麼用Estado的概念而不用Nação的概念？中文“國家”在外語上有三個不同表述，意思不同：Estado國家（英文：State）、Nação國家（英文：Nation）和País國家（英文：Country）。澳門《國安法》就“國家”一詞採用了Estado表述，筆者認為強調了主權（英文sovereignty，葡文soberania。）概念，是一個國家至高無上、不容侵犯的權力，強調我們要履行的是維護屬於我們祖國—— 中華人民共和國的主權。在《國安法》選用Estado一詞表示“國家”，相當罕見，連外文傳媒亦經常忽略或甚至堅持，把澳門所維護的“國家安全”按通常稱之為英文的National Security或葡文的Segurança Nacional。

    （二）制訂及修訂澳門《國家安全法》與 “一國”的憲制性法律的性質有關。關於基本法第二十三條規定國家安全但澳門再訂自己的國家安全法，澳大教授趙國強日前在報章作出充分解答，澳門基本法屬於憲制性法律，至於有關部門法如刑法、民法等涉及的內容，就不屬於基本法規定的範疇；澳門基本法第二十三條規定不能替代刑法，僅屬維護國家安全的原則性和指引性規定，並非具體罪名；對這些行為，刑法可直接引用為具體罪名，也可創設或增加其他危害國家安全的具體罪名，只要符合基本法第二十三條立法宗旨，都具有無可置疑的合法性。

    憲法規範的特點是：最高權威性、原則性、概括性、適應性、相對穩定性、廣泛性和綱領性。基本法第二十三條是其中一個特殊制度，體現“靈活性”，但始終有着固有的原則性、概括性、適應性等特徵，故未必能夠直接用作罪名追究犯罪行為的相關刑責，所以，需要修改現行《國安法》，細化訂明罪狀。

    （三）尊重“一國”之下“兩制”的立法技術需要。（1）澳門的法律，除了須遵守第一三／二○○九號法律《關於訂定內部規範的法律制度》外，在結構上有一定的要求，諮詢文本建議在法律中加入標的、原則及適用範圍等一般性規定，這符合立法技術、立法習慣及傳統。（2）刪除“政治性組織或團體”中的“政治性”修飾語，但維持“組織或團體”，這是尊重立法技術傳統，與現行的立法技術接軌。現行的規定因大部分組織或團體沒有登記為“政治性”而實際上是難以操作的。（3）諮詢文本關於補充適用《行政程式法典》、《行政訴訟法典》的建議。這主要指就“臨時限制離境措施”、“情報通訊截取”及“要求在澳門可疑組織或個人提供活動資料”措施適用行政法。由此可知，其他非刑事性質的，則由行政法規範，以規範行政權及其他公權力在公共管理活動（行政性質事宜）的合法性，保障公民權利及法律保護的利益。此舉反映了澳門《國安法》是次修法很“接地氣”、考慮全面。

    （四）其他體現“一國”的修法建議。（1）修改澳門《國家安全法》（以下簡稱為澳門《國安法》）旨在使其與內地《國家安全法》（以下簡稱為內地《國安法》）及香港《維護國家安全法》（以下簡稱為香港《國安法》）的標準一致，而此修改方向體現了“一國”。（2）將“竊取國家機密”罪中的“國家機密”修改為“國家秘密”，是向“一國”標準看齊。（3）引入“保護管轄原則”旨在使三地一同保護我國的國家安全法益。（4）“情報通訊截取”措施的建議參考了包括香港《國安法》第四十三條實施細則》附表六規定。這些修訂建議一方面考慮了危害國家安全的行為在性質上根本不可能等到行為的結果發生後當局才進行刑事偵查，否則一切是“為時已晚”！這些修法建議將使三地國家安全的情報收集手段趨於一致，國家安全更為一體化。（5）將建議增訂的刑事程式規定、預防性措施及程式具緊急性規定延伸適用至《刑法典》的“妨害政治、經濟及社會制度罪”，是將特區利益納入國家利益的表現，亦是“一國”的表現，使整體的國家安全（包括澳門特區本身的安全）融為一體。

    三、結  論

    環顧世界各地，很多國家的政權危機源自內部動亂，絕大多數都有外部勢力鼓動內部力量，旨在顛覆有關國家原有的政權。《左傳》云：“皮之不存，毛將焉附？”、“國之不存，何以家為”，沒有國，何來有家？

    澳門奉行成文法，為有效預防危害國家安全的犯罪，絕不可能“無為而治”。面對國家安全各種威脅，只有將三地《國安法》相互協調、聯防聯控，以“一國”為基礎，發揮“兩制”所長，方能捍衛國家在各領域的安全！三地國安法雖因歷史和傳統不同而規範不同，但始終源於同一主權、旨在維護同一的中國國家安全，一體化國安法制是大勢所趨！排除所有使澳門和香港成為國家安全“短板”的可能性，這就是修訂澳門《維護國家安全法》的當前任務！

    澳門刑事法研究會理事

    陳軒志