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終院:以假父親之名獲取澳門永久性居民身份證無效

2022-09-26 17:54

終審法院先後審理了兩宗以假父親之名獲取澳門永久性居民身份證的案件。

在第53/2021號案中,甲於1994年在澳門出生。身份證明局因甲的出生登記上登載的父親為澳門永久性居民乙,母親為內地居民丙,故向其發出澳門居民身份證。成年後,甲對自己父親的身份產生了疑問。2016年,甲向初級法院家庭及未成年人法庭提起了父親身份爭議之訴。經進行親子鑑定,家庭及未成年人法庭於2018年作出判決,宣告乙不是甲的生父,繼而命令註銷出生登記中父親身份的記錄,並宣告香港居民丁為甲的親生父親。其後,甲向身份證明局申請更改父親身份資料,並提供內載父親為丁的出生登記。身份證明局因而請民事登記局提供資料,並獲提供了上述初級法院家庭及未成年人法庭的判決書。身份證明局基於甲出生時父母均不具有澳門居民身份,宣告向甲首次發出居民身份證的行政行為無效,以及換發和續期永久居民身份證和簽發特區護照的隨後行為亦屬無效,並註銷甲的永久性居民身份證和特區護照。

在第56/2021號案中,當事人戊於1996年在澳門出生,根據其出生記錄所載,戊的父親為澳門居民己,母親為中國內地居民庚。同年11月,身份證明局根據其出生記錄內所載的資料,向當事人戊發出了澳門居民身份證。2018年,在報讀大學時,戊對自己父親的身份產生了疑問,於是去相關機構做了親子鑒定,結果證實其親生父親是辛,而非己。2017年,初級法院家庭及未成年人法庭作出判決,命令註銷當事人出生登記中己的父親身份,並登載辛為其父親。由於在當事人出生時,其親生父母庚和辛均沒有澳門居民身份,也不在澳門合法居住,故此身份證明局宣告向戊發出和換發澳門居民身份證的行為無效,註銷了其澳門特別行政區永久性居民身份證及澳門特別行政區護照。

甲和戊針對上述決定向時任行政法務司司長提起必要訴願,但被駁回。甲和戊不服,向中級法院提起司法上訴。中級法院作出合議庭裁判,裁定上訴敗訴,維持被上訴決定。

甲和戊仍不服,向終審法院提起上訴,認為被上訴裁判錯誤將向其發出居民身份證和護照的行為定性為無效行為,沒有根據《行政程序法典》第123條第3款的規定賦予被訴行為一定的法律效果,違反了適度原則、公正原則和善意原則。

終審法院合議庭對案件作出審理。就行政行為無效的問題,合議庭指《行政程序法典》第122條第1款的“主要要素”是指任何導致有關行為無法被定性為行政行為的重要要素,或其欠缺嚴重到使行為應被視為無效的要素。另一方面,在那些一般行政行為的共有要素外,還存在一些因應具體行政行為的種類和情況而應被視為不可或缺的要素,也屬於行政行為的主要要素。在本案中,合議庭認為行政當局首次向甲和戊發出澳門居民身份證的行為確實欠缺根據該行為的具體情況而應被視為“主要”的要素,即甲和戊因其父親為澳門居民而具有澳門居民身份這一事實的真確性,因此有關行為屬無效行為。考慮到澳門居民身份證的證明力,行政當局發出居民身份證的行為是一種證明行為,證明持證人的居民身份及其可以在澳門合法居留。因此,被證明事實(甲和戊具有澳門居民身份)的真確性應被視為行政行為的主要要素,該事實的虛假等同於行政行為的內容或標的的絕對缺失,故按《行政程序法典》第122條第1款的規定,向甲和戊首次發出澳門居民身份證的行政行為因欠缺主要要素而無效,而隨後換發及續期澳門永久性居民身份證和簽發特區護照的行政行為亦屬無效。

關於根據《行政程序法典》第123條第3款賦予被訴行為一定的法律效果的問題,合議庭指出,時間的流逝不足以令無效行為產生法律效果。該效果只能按法律一般原則產生,如保護信任、善意、平等、公正無私、適度、公正、不當得利及實現公共利益等原則。可以依據這些限制行政當局的原則去解決某一無效行政行為而衍生的不公正情況。如果是個人自身的行為(如脅迫或犯罪,甚至是單純的欺詐或惡意)導致行政行為無效,那麼絕不能賦予其對其有利之假定之效果。雖然甲和戊本人並沒有實施任何存有惡意或欺詐或犯罪的行為,但其出生登記中載有與實情不符的父親身份卻是無可辯駁的事實,而這情況的出現是源於他們的母親當初向負責出生登記行為的行政當局提供的虛假聲明,這種行為至少可以說是“單純的欺詐"行為,以便為剛出生的子女取得澳門居民身份。有關行為明顯是為著甲和戊的利益而作出,甲和戊是有關行為的主要得益者。

眾所周知,澳門立法者對澳門居民身份的取得及澳門居民身份證的發出制定了嚴格的法律制度,經第63/95/M號法令修改的第6/92/M號法令、第19/99/M號法令以及第8/2002號法律先後就澳門居民身份證制度作出規範,《澳門特別行政區基本法》第24條及第8/1999號法律第1條和第3條專門對澳門特區永久性居民及非永久性居民作出規範,界定了永久性居民的範圍,當中對子女如何取得澳門居民身份或澳門永久居民身份訂立了嚴格的標準,將“在澳門出生"及“出生時父親或母親是澳門居民"作為子女取得澳門居民身份或澳門永久性居民身份的先決條件。如利害關係人不符合法定條件,有權限當局當然不可向其發出澳門居民身份證;如果是嗣後才發現不符合法定條件的情況,行政當局理應宣告有關行政行為無效,並註銷已發出的身份證明文件,否則違反相關的法律規定,尤其是《澳門特別行政區基本法》第24條及第8/1999號法律第1條的規定。倘透過不法手段取得澳門居民身份證的行為其後僅因時間的流逝而獲得補正,那麼在對現行《民法典》第1703條及續後各條所規定的僅透過生父之聲明而確定出生嬰兒之父親身份的認領制度以及《民事登記法典》第104條之有關的認領登記之登記制度作出修改,以便單純通過聲明“認領"而確定父子女身份關係強制施加如進行醫學上之鑒定等措施之前,如透過適用《行政程序法典》第123條第3款規定賦予該等無效行為“假定效果",承認其永久居民身份,則可能會導致他人誤以為澳門特區永久性居民身份證是可透過此不法手段而獲得,即便東窗事發也不會影響其已獲發的居民身份證的有效性,此舉無疑助長不法份子以不法手段騙取澳門居民身份證,甚至有更多“父母"效法,故意隱瞞事實真相,謊報父親的身份資料,以便子女獲取不應取得的澳門居民身份,從而嚴重影響澳門的公共秩序和法律秩序,侵害澳門的公共利益,衝擊《澳門特別行政區基本法》及現行澳門特區法律所確定的居民身份證制度。

合議庭續指出,至於是否適用第123條第3款所賦予的權力,“保留"從無效行為中衍生的某些法律效果,屬於行政機關自由裁量的範圍。在此範圍內,如不涉及須透過被限定的決定解決的事宜,則行政當局所作的決定不受法院審查,除非在行使自由裁量權時有明顯錯誤,或絕對不合理行使自由裁量權。在本案中,被上訴實體以謀求公共利益為大前提,在行使自由裁量權方面未見任何明顯或嚴重的錯誤。

綜上所述,合議庭裁定甲和戊提出的上訴敗訴,維持被上訴裁判。

參閱終審法院第53/2021號案和第56/2021號案的合議庭裁判。

 

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