思考新舊土地法銜接

    近期，澳門居民就正在發展中的土地是否應續約的問題，討論非常熱烈，筆者亦希從下列角度思考該問題，與大家一起分享：

    一、法律安定原則

    《新土地法》第一〇/二〇一三號法律中的第2條第9款法律安定原則，就是說明了，在理解新的土地法時、適用土地法時，當遇到大家不一的看法時、又或土地法沒有規範時，必須以法律“安定性”思考。這是大家思考都必要堅守的法律原則。關於法律原則的理論，可參考拙作《澳門博彩法律制度》第163頁及隨後。

    二、關於批給的失效

    在這場小風波中，大家的重心是跑到第166條第1款第1項首部分“……如出現下列任一情況，都市性土地或具有都市利益的土地的臨時批給或正處於重新利用階段的確定批給亦告失效：未能在合同訂定的期間及按合同的規定完成土地的利用或重新利用，……”中思考問題這是對的，沒有錯的。但是，我們亦須要思考同項中的後部分，即“又或如合同未有訂明，在第104條第3款所指的一百五十日期間過後未能完成土地的利用，且不論之前曾否被科處罰款”；第104條（利用的程序）第1款：“土地的利用期間及程序由有關批給合同訂定”。第3款指向同條第2款的情況“如批給合同未有載明，而有關利用其中包括興建建築物，則須遵守下列最長期間：……”，在條文中，大家可以查看特別是“其中包括興建建築物”配合，同款第5項“完成工程的期間為工程准照所載者。”

    我們可以看出，土地批給合同的失效，不單是看到合同的期間是否屆滿，而且，還要檢視合同中規定的“利用期間”，同時看興建建築物的工程准照所規定的期間。舊的土地法是上世紀七十年代的產物，當年澳門沒有很多的大型工程，高樓大廈在澳門極難看到。當時立法在思考問題時，亦難以想像，發展一土地，單單批則程序，需時幾年；為了興建地庫，單單是修建地基工程亦需幾年。加上由於澳門居民對生活質素的要求提高，政府為了回應居民的需要，在批則時不單是有高度等的限制，近年來又增加了環境評估的規定，因舊的土地法生效時，以及獲批土地發展時沒有環境評估等的規定，這是發展土地人士在獲批地時沒有預計。從以上角度考慮土地的“利用期間”，是否單純以土地批給合同的期間，而不考察土地的“利用期間”，是否可能超出土地批給合同的期間。

    從表面上看來，當按批准時的圖則發展，土地“利用期間”不會超越合同期間，“利用期間”就是批給合同的期間，這樣的理解土地法似乎沒有錯誤。但業界中的操作並非如是，因為圖則是初步的發展計劃，當要細化時，如水、電的設計，特別是近年來興起的中央燃料的輸送系統等，亦可能導致要修改圖則，這些亦要求相關的部門重新批准。上述種種亦都會影響到實質的“利用期間”。同樣地，假如行政部門以合同的期間，批出利用期亦是錯誤的行政行為。

    同時，當大家都以三十天、九十天等法定的行政行為期間思考問題，似乎土地發展人應在合同期間內完成，但事實並非如此，作出批准與不批准的期間往往是遠超居民所想像。加上，在新土地法討論過程中，據聞有立法會議員要求以具體的條文解決一些已經動工，或正待批准動工的，及將到期的批給土地。但時任的領導人認為到時可以在條文中解決，更反映出新土地法對依舊土地法批給的土地中的“利用期間”已經有解決辦法。

    綜上，筆者認為土地的“利用期間”是可以超越批給合同的期間，但前提是土地已經開始利用，而且在可見的將來，可以交付給社會使用，以不至於浪費珍貴的土地資源，這才是為社會的福祉考量，否則再走程序，再等十多年再可以使用土地，這才是浪費社會的土地資源。

    三、保護小業主的利益

    在土地合同期間方面，如何考慮保護小業主的利益，筆者認這是發展土地人與小業主之間的關係，發展商及小業主有義務履行簽訂的合同，雙方都應估計到合同是否能夠履行的風險，但合法的前提下，作為土地批給人的澳門政府是沒有義務為雙方沒有履行合同而承擔責任的。因此，除非是政府在行政行為上有主要過錯，否則，政府不應承擔責任。但是實際情況，政府又不能這般作為。萬一發展商無力支付相關的賠償金額，又或銀行依法向借款的小業主提起訴訟，這樣又使大批小業主成為苦主，銀行收不到大批的貸款，澳門的金融體系又會出現問題，經濟立即出現危機，最後受苦受難的，仍是澳門居民。

    四、土地應續期還是重批

    土地應該續期，還是重批？筆者認為是續期，不是重批。原因很簡單，因為，這合同中土地的“利用期間”，仍然在法定的期間內，所以，該考慮為續期，但溢價金一定要付，這種情況按續期的溢價金考慮。

    五、解決辦法

    為了長期解決上述的居民理解上的不穩定情況，特別是解釋土地法存在差異，本人認為應該修法去解決涉及百多幅土地的問題。話雖如此，但事實上，我們須要立即面對幾幅土地將要到期的這問題，遠水救不了近火。筆者提議行政長官以公共利益為依據，先對幾幅正在動工的土地批准續期，但須訂明土地的利用期間，必須在有關部門批准的建造期間在完成，否則收回土地，這樣為國家的土地發揮最好的效益，不要浪費珍貴土地資源。

    澳門大學法學院副教授  邱庭彪