澳獲授權管理水域意義重大

    二○一五年十二月十六日，國務院常務會議通過《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖（草案）》，調整了澳門特別行政區的陸地界線，明確了水域管理範圍。

    這是澳門首次獲得中央劃定行政管轄水域，是中央繼決定澳門特區租用拱北內地地塊興建邊檢大樓、填海建設珠澳跨境工業區、租借珠海橫琴地塊興建澳門大學橫琴校區並依照澳門法律實施管轄、批准五塊填海工程之後，再度依法運用國家權力為澳門特區“開疆闢土”的大事，體現了國家對澳門各界意見和要求的重視和回應，凝聚着全國人民對澳門特區繁榮發展的支持和關照。

    一、澳門水域原有狀況和習慣管理格局的形成

    澳門在葡據時期，儘管葡萄牙人來自海上、擅長海事，但其殖民管轄的地域範圍，在法律上僅限於“澳門及澳門所屬之地”的陸域範圍，並不及於水上。因此，歷代中國政府都拒絕承認葡澳政府對毗鄰水域的任何權力，全國人大常委會一九九九年《關於根據澳門基本法第一百四十五條處理澳門原有法律的決定》中，明確認定澳葡立法會制訂的“規範澳門水域公產制度”的第六/八六/M號法律，整體抵觸基本法而不予採用為特區法律，其法律和政治基礎即根源於此。但是在過往漫長的年代中，葡澳政府和當地居民實際利用和管理着澳門毗鄰水域的部分事務，如在半島和路氹間修造橋樑和公路、修建碼頭並維持航道的疏浚等，既能為當地提供其時內地難以負擔的管理和服務，而且多數對整個地區交通和經濟與社會生活有利，故長期為中方所容忍。這樣的事實狀態長期積累，就逐漸自然形成了澳門習慣水域的特殊實狀。

    二、澳門習慣水域存在的事實和法律問題

    澳門回歸祖國的歷史性轉變，排除了把中國領域劃給外國殖民者的根本法律障礙，承認澳門特區對習慣水域的管理權限，從不容中國主權轄域轉讓他國的問題，演變為中央在其管轄的不同地方行政區域間劃定行政區劃的問題，在法律上和政治上都具備了解決的必要性和可行性。從必要性上觀察，澳門習慣水域形成的特殊背景，決定了在特區成立之初難以明確劃定其地域範圍，而且在其性質、地位、管轄方式和內容上也存在一些模糊乃至混亂的問題，迫切需要解決。如在原有的習慣水域管轄體制上，因為澳門的管轄缺乏規範上的合法性，故一切以服膺且不妨礙中國內地對相關水域的管轄為前提，形成的共同管轄狀態中，雙方都有權管，究竟誰管取決於各方意願，即所謂“便利管轄”為基礎。由於雙方都具有管轄權且缺乏明確分工，即可能形成“有利的事，雙方爭着管；無利的事，雙方都推脫”的局面，因此，明確管轄權歸屬並相應確立在特定地域內的單一管轄，是避免矛盾、強化責任、建立清晰的權責體系並在此基礎上形成新型合作關係的重要基礎。

    從可行性上來分析，一是澳門和廣東珠海都是中國單一制國家的地方設置，其毗鄰水域都是中國管轄的內水，澳門作為直屬中央的地方行政區域，理應和其他沿海沿江地方一樣享有對其毗鄰水域享有相應的管理權，原本因政治原因而劃歸珠海管理的水域該按照地理特徵和過往習慣而“物歸新主”。二是決定省際行政區劃並批准相應的水域界限，按照現行憲法的規定即屬於國務院的法定權限，澳門和珠海都需要服從中央政府“定紛止爭”的制度安排。三是中央自去年習近平主席在出席澳門回歸十五周年紀念活動上，宣佈啟動明確澳門習慣水域工作以來，展開了充分的調研，聽取了粵澳雙方的意見，依照相關法律拍板定案，為最終明確劃界奠定了基礎。

    三、特區水域管理制度從習慣到法定還有待完善相關法律規制

    澳門水域管轄權從無到有，特區水域管理制度從習慣到實現依法管理，儘管具備了中央授權的法定基礎，但相關法律制度的建立和完善，卻絕非一蹴而就。一是不能簡單沿襲原有習慣水域狀態下“共同管轄”遺留的舊習，要切實擔當起管理好澳門行政水域的治安、海關、交通安全和運輸便利、海事用役權的分配和規範、生態保護和衛生監察等各類海事活動，立章建制，建立起具有澳門特色的水域管理規範體系和制度體系。這是個涉及多部門、多領域的重要工作，必須加強統籌協調，把好事辦好。二是要及時修訂相關法律，在明確中央和特區在管理水域方面相關權限劃分的情況下，進一步明確澳門管理水域相關事項的內部分工安排，配備足夠警力去應付反偷渡、航行安全指揮等薄弱環節，填補由於內地相關部門管理權限退縮帶來的過渡性空檔，保障特區的正常管理秩序。三是要建立專業的水域管理隊伍，制訂完善妥當的用海規劃，形成合理適度的保護水域、永續使用的政策制度，為澳門發展多元產業服務，為提高廣大民眾生活福祉服務。

    中央關懷送真情，澳門管護定認真。相信特區政府有意願、有能力不負中央重託，管理好澳門水域的各項事務，在新的基礎上處理好粵澳合作的嶄新課題。

    常  滸