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新《土地法》違背「法不溯及既往」原則

2016-07-11 05:02
  關於新《土地法》的爭論,其實其一個最明顯的違背立法原則的弊端,就是抵觸「不溯及既往原則」。也就是說,二零一三年制定的新《土地法》,只是適用於其生效後臨時批給的土地個案,而不能追溯適用於該法律生效之前已經臨時批給的土地個案,亦即現今已經屆滿或即將屆滿二十五年臨時批給期的土地個案,仍然適用舊的《土地法》的規範,行政長官對承批商不歸責的土地,可以行使行政裁量權,在對批給期屆滿的個案進行是否歸責的判斷後,既可以決定終止其批給,也可以延長其臨時批給,以補償承批商因不歸責而損失了的時間。這就是在土地工務行政範疇內,《經濟房屋法》也在實施的「新人新法,舊人舊法」的原則。何況,前工務運輸司司長劉仕堯也說過,新《土地法》將適用「新地新法,舊地舊法」的原則。
  實際上,「不溯及既往原則」與「後法優於前法」、「特別法優於一般法原則」一道,組成立法理論和實踐的三大原則。雖然各國各地區在實踐中有所不同,但是基本精神是一致的。由中國大百科全書出版社出版的《中國大百科全書‧法學卷》詮釋:「不溯及既往原則」,即刑事法律只適用於它施行後和終止生效前所發生的犯罪行為,不適用於它施行前發生的犯罪行為。這是資產階級為反對封建的罪刑擅斷主義而採用罪刑法定主義以後,在刑法適用上所採取的一項原則。這個原則確立於一七八九年法國《人權宣言》。宣言第八條規定「除非根據在犯法前已經制定和公佈的且系依法施行的法律,不得處罰任何人。」其後許多國家都沿用這一原則。
  實際上,「法不溯及既往原則」是一項基本的法治原則。通俗地講,就是不能用今天的規定去約束昨天的行為。在我國,「法無溯及力」同樣適用於民法、刑法、行政法等方面。這是因為,法具有指引作用,無論是確定的指引還是不確定的指引,都是為人們提供一個既定的行為模式,引導人們依法實施自己的行為。而新法頒布之前,並不存在新法提供的既定的行為模式,所以頒布後的新法就不能依據該模式對之前人們的行為去引導。換句話說,新法頒布前人們的行為,只能按照當時的法律來調整。另外,法還具有預測作用,即憑藉法律的存在,人們可以預先估計相互間行為的法律後果。但是,未頒布的法,並不為人們預知,自然也就不能起到任何作用,因此,新法不具有溯及力。
  因此,澳門特區立法會主席賀一誠先生二零一五年三月十五日以全國人大常委會委員身份參與制定的新《中華人民共和國立法法》第九十三條(按:二零零零年三月十五日制定的舊《立法法》,則是第八十四條),就是【法不溯及既往原則及其例外】:「法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往,但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。」
  而由全國人大常委會法律工制工作委員會國家法室主任武增主編,中國法制出社出版的《中華人民共和國立法法解讀》一書對該條文的解讀是:法的溯及力是關於法是否有溯及既往的效力的問題。即法對它生效前所發生的事件和行為是否適用的問題,如果適用,就是有溯及力,如果不適用,就是沒有溯及力。法的溯及力是法的效力的一個重要方面。法作為社會的行為規範,它通過對違反者的懲戒來促使人們遵守執行,人們之所以對自己的違法行為承擔不利後果,接受懲戒,是因為事先已經知道或者應當知道哪些行為是法律允許的,哪些行為是法律不允許的,法律對人們的行為起指導和警示作用。不能要求人們遵守還沒有制定出來的法律,法只對其生效後的人們的行為起規範作用。如果允許法具有溯及力,人們就無法知道自己的哪些行為將要受到懲罰,就沒有安全感,沒有行為的自由。因此,「法不溯及既往」是一項基本的法治原則。這也是世界上大多數國家通行的原則。如美國一七八七年憲法規定:追溯既往的法律不得通過。法國民法典規定:法律僅僅適用於將來,沒有溯及力。在我國,「法無溯及力」同樣適用於民法、刑法、行政法等方面。我國刑法第十二條規定了「從舊兼從輕」的原則:「中華人民共和國成立以後本法施行以前的行為,如果當時的法律不認為是犯罪的,適用當時的法律;如果當時的法律認為是犯罪的,依照本法總則第四章第八節的規定應當追訴的,按照當時的法律追究刑事責任,但是如本法不認為是犯罪或者處刑較輕的,適用本法。」如刑法修正案(八)取消了走私普通貨物、物品罪的死刑,如果現在對在刑法修正案(八)施行前(二零一一年五月一日前)的涉嫌該罪的被告人進行審判,即使他符合老條款判決死刑的條件,也不能其適用死刑。
    武增的解讀還指出,因此,無論是法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例還是規章,不論效力等級是高還是低,都沒有溯及既往的效力。這是一個原則,但是,任何原則都是相對的,都可能有例外。對於法不溯及既往原則來說,主要是從輕例外,即當新的法律規定減輕行為人的責任或增加公民的權利時,作為法律不溯及既往原則的一種例外,新法可以溯及既往。從經例外通常適用於公法領域,如在刑法的溯及力問題上,各國普遍採取從輕原則。因此,本條規定,為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益,法律規範可以有溯及力。這裡的「公民、法人和其他組織」是指法律、法規、規章等規範性文件所直接指向的公民、法人和其他組織,是法律、法規、規章等特定的調整對象,不是泛指,不是為了保護多數人的利益而使法律、法規、規章等具有溯及力。
    而我國台灣地區的《刑法》、《民法》和《行政法》,也都採用「不溯及既往」原則。「大法官會議」還於二零零四年二月十二日以「釋字第五七四號」作出「禁止溯及既往原則」的「釋法文」:「法治國原則為法之基本原則,首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。因此,法律一旦發生變動,除法律有溯及適用之特別規定者外,原則上係自法律公佈生效日起,向將來發生效力。惟人類生活有其連續性,因此新法雖無溯及效力,而係適用於新法生效後始完全實現之構成要件事實,然對人民依舊法所建立之生活秩序,仍難免發生影響。此時立法者於不違反法律平等適用之原則下,固有其自由形成空間。惟如人民依該修正前法律已取得之權益及因此所生之合理信賴,因該法律條正而向將來受不利影響者,立法者即應制定過渡條款,以適度排除新法於生效後之適用,或採取其他合理之補救措施,俾符法治國之法安定定性原則及信賴保護原則。」
    因此,那些主張「新法適用舊地」的議員們,應當惡補「不溯及既往原則」這個也屬於「普世價值」的基本立法原理及技術——這個原則正是為了保證基本人權而形成。

新華澳報新聞



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