換地承諾書違土地法“給付平等原則”

    以一換百嚴重侵害公共利益

    根據第八七／二○○六號運輸工務司司長批示，澳門特區政府於二○○一年一月十日與益隆炮竹廠土地持有人簽署一份換地承諾書，炮竹廠土地持有人向政府出讓土地用作興建主題公園，政府承諾批出十五萬二千○七十三平方米的土地作為補償。對此事件，澳門廉政公署進行了調查。從廉政公署調查報告公佈的內容看，上述換地承諾書的簽署顯然是具有重大瑕疵的行政行為，需要依照澳門法律的規定宣佈無效。如任由該承諾書執行，將嚴重損害澳門的公共利益。

    以小換大匪夷所思

    首先，根據澳門法律的規定，如私人實體與政府交換土地，私人實體對於用於交換的土地必須具有完全的所有權，或國有土地的利用權，或國有土地的租賃批給所衍生的權利。從廉署報告公佈的內容看，益隆炮竹廠的私人土地持有人只具有其中一小部分土地（一千六百五十五平方米）的所有權，除此之外的土地（二萬六千六百八十五平方米）均屬於政府公產，私人實體對此部分政府公產未享有利用權或因租賃批給所衍生的其他權利。而換地承諾書卻把全部廠房作為私人土地與政府交換，對於澳門公共利益顯然構成重大侵害。

    其次，換地協議嚴重違反了《土地法》規定的“給付的平等原則”。此原則是指，私人實體與政府交換地段，政府批出的土地價值必須與私人土地價值相若。但考慮到地段的利用等情況，政府也可酌情批出價值稍高的土地，與私人土地交換，但私人實體需要支付所產生的差價。益隆炮竹廠的換地協議書完全違背了“給付的平等原則”，以不到三萬平方米（即使把政府土地算在內）的廠房交換多於十五萬平方米的土地，無論政府可能批出的該地段位於何處（填海區或其他空置土地），在澳門這個寸土寸金的地方，都是無法被認為是平等的。如果以區區不到兩千平方米的私人土地所謂交換的基礎計算，此交換更是匪夷所思。

    涉事件批地應承認

    根據《行政程序法典》第一百二十二條第二款規定，行政行為涉及的“標的屬於不可能、不可理解”的，屬於無效行政行為。益隆炮竹廠換地承諾書所涉及的土地交換，因私人實體對用於交換的土地不具有完全的所有權或其他合法權利，所以構成“標的不可能”，應屬無效行政行為，可由運輸工務司或行政長官宣佈無效。

    《行政程序法典》第一百二十三條第三款規定，宣佈無效“不妨礙因時間經過及按法律一般原則，而可能對從無效行為中衍生的事實情況賦予某些法律效果”。在益隆炮竹廠換地事件中，換地公司已於二○○二年將部分權益出售給另一公司，另一公司已經據此獲批一幅土地，且此土地已經開發。儘管另一公司獲批此土地源於益隆炮竹廠換地事件，但該地塊由政府正式批給。如果該批給不涉及任何其他違法行為，根據上述法律條款的規定，則該批給應當承認。

    增透明度防再發生

    益隆炮竹廠凝聚了澳門的歷史記憶，澳門社會素有保育呼聲，政府亦有將其建成主題公園的規劃。在宣佈換地協議無效後，特區政府仍然可以順應民意，在公平、公開的基礎上，以澳門公共利益為依歸，與炮竹廠業權所有人商談土地徵用事宜。儘管由前運輸工務司司長主導的換地協議因顯失公平或涉及其他違法行為而失效，並不阻礙政府與相關業權人簽訂新的土地交換協議，或採取其他補償方式，獲得炮竹廠的所有權。

    益隆炮竹廠換地事件，凸顯了政府依法行政、增加透明度的必要性，好在新《土地法》在相當大程度上有了提高。但是，再好的法律也不能完全杜絕違法犯罪的發生，特區政府仍然應當提高警惕，採取措施，把公務員隊伍管理好，防止類似的行為再次發生。    （文內插題為編者所加）

    鍾正平