修改選舉法…… 沒修之事

前言
俗話說「有得揀先至係老闆」，小城居民體驗「老闆」的事情屈指可數：特首由六十五萬人中的百分之六有票可揀，輕軌列車外觀設計票選完五年過去還未「上任」，熊貓命名般的全民提名、全民票選更是可一不可再……餘下的，就是四年一度的立法會選舉。
最近，特區政府仿效中央政府做法，推出首份五年發展規劃（二○一六－二○二○年），標榜內容是「反映了凝聚民意、匯合民力」、「朝?既定目標前行的意志」，其過百頁裡裝填了洋洋四萬八千多字，當中用了不到百個字談及選舉和政制發展。
這段老調重彈且近乎壓軸內容是：「我們將嚴格貫徹《澳門基本法》和全國人大常委會的相關決定，從澳門實際出發，持續提高民主選舉素質，培育健康的選舉文化，廣泛聽取社會各界對於政制發展的訴求，充分凝聚共識，穩步推進特區民主政治發展。」
與此同時，政府也提出修改《澳門特別行政區立法會選舉制度》法律草案，雖然公開諮詢時間一再延後，但諮詢後的總結、意見吸納、政府討論都罕見不拖拉，出現昨日才公布諮詢總結，今日行政會宣佈完成討論，即日交草案到立法會之「神速」辦事效率。
這份已通過立法會大會一般性討論及表決通過的法案，據官方介紹重點包括完善競選活動規範、加強打擊選舉不法行為、改善選舉機關工作、完善議員的參選要件及不得兼任的規定四大方面，當中爭議在此不詳述，而是想重提那些當初要修，最後沒被修、不修之事。
執行部門意見不納之拾遺
是次修改立法會選舉法，政府表示是綜合和詳細分析立法會選舉管理委員會的《第五屆立法選舉活動總結報告》，以及廉政公署和檢察院所提出的意見和建議，在此基礎上提出方案，不過並非所有意見和建議都獲得立法當局的採納。
增競選活動中提供或收受利益罪：
加強打擊不法行為是修法一大方向，而檢察院一三年工作報告已指出，面對尤賄選等隱蔽性犯罪，有必要提高調查搜證效能，以提高成功控訴及入罪比例，並批評相關賄選法律未能體現立法者當初所追求的法律效果、成效不彰，認為只有通過修訂完善相關刑事實體法律制度，才能從根本上解決問題。
檢院認為，近數屆立法會選舉出現不少提供免費飲食、旅遊、娛樂，實質進行競選宣傳的活動，這類以利益影響選民投票意向的行為都是公開或半公開地集體進行，除嚴重影響選舉公平性外，又令人覺得公權力不作為或不敢不作為，對特區形象和聲譽造成嚴重負面影響。
為此檢院在完善選舉法修改意見中提出增設比「賄選罪」門檻較低、處罰較輕的「在競選活動中提供或收受利益罪」：自選舉日公布日起，在競選活動中提供、承諾提供或給予公共或利人職位，其他物品或利益予他人者，處最高三年徒刑，但按選管會指引的宣傳品除外。又建議參考台灣做法，在選舉法增設檢舉賄選獎金制度。
削參選人刑事豁免權：
修法諮詢會不少意見痛斥賄選罪成、議員無責，或與廉政公署在一三年立法會選舉中偵辦一宗賄選案有關。當年兩名為陳明金團隊助選的民眾建澳聯盟成員被移送法辦，去年遭初級法院判入獄一年三個月及一年六個月，上訴中級法院今年中被駁回維持原判，成為近屆罕有檢控入罪判監的案件。
廉署在一三年工作報告建議選舉法檢討應包括加強規管參選人。他們坦言，按照現行選舉法規定，即使競選期間作違規行為，也很難會導致參選人承擔刑事責任，因在一般情況下由其助選人士去作出各種宣傳拉票行為，甚至賄選行為，一旦被查獲，甚少牽連到參選人，故有必要要求參選人好好管束其助選人員，尤其是不應作出各種賄選行為。
故此廉署認為立法部門應考慮，在參選期間涉嫌賄選而被調查的參選人士將無刑事豁免權，至於其他與選舉無關的犯罪，可以考慮保留其刑事豁免權，而且一旦被法院判處罪名成立，即使已就職，也會褫奪其議員資格。
放寬競選宣期：
競選宣傳期爭議一直都有，絕大部份資源用於管制「偷步宣傳」和「擦邊球宣傳」的立法會選舉管理委員會在總結報告就用了千字去談這問題之建議，指按照本澳門當前實際情況，包括選民質素參差、科技發展迅速等，放寬宣傳期的方式較為可行，但考慮競選宣傳尤宣傳車噪音影響將不可避免影響市民日常生活作息和社會秩序，並可能引致社會分化及影響社會和諧。
選管會最後建議，可考慮在有意參選人士表明參選意願之後，相關人士即可在社會上公開表明其參選理念和政見政綱，但是維持現行選舉法在選舉日前約兩星期確立的法定宣傳期規定，而競選集會及廣播宣傳車等皆要在期內才能做。
檢院則建議，將兩週的立會競選宣傳期增長至四星期，因宣傳期過短可能引致部份組別想方設法偷步宣傳，反而危害立會選舉的公平和公正性。又建議在公布選舉日起至競選活動開始前的時間定為「空窗期」，期間只會叫停或譴責違規宣傳，以免不同競選組別互相指控下，檢院提起倘有刑事檢控將嚴重影響選舉進行及立法會運作。
檢院解釋，按照現時以違令罪論處之做法，候選人報名參選時開記者會介紹政綱或就民生問題公開發表意見可能被認為是偷步宣傳，及需承擔刑事責任，但具有政治背景的候選人如立法議員郤可不受限制，這使選舉表面上有不公平之處，且是否真正偷步宣傳有時較難界定。
廉署就指，要求參選人士及助選人員在投票日不公開宣傳，難度很大，各參選組別會集中在競選總部或設施作「內部」拉票，某些組別也會動員一些表面上與其無關的人員到「街上拉票」，而參選人士在公眾場合出現已是宣傳方法之一，尤參選人是現職議員或社會人士，如何區分執法也是問題。
廉署認為，既然無法作出嚴格區分及監管，倒不如公平開放，只須禁止在票站一百公尺範圍內拉票，確立明確的尺度供執法單位清晰執法更佳。如一旦引入此機制則還須制定其他配套規則。
當然，不管是三部門對有意見的法定宣傳期限，還是削參選人刑事豁免權、增競選活動中提供或收受利益罪，畢竟都是三年前、上屆的初步建議、分析和意見，外界雖無從得知為何這些沒出現在修法方案裡，可時移勢易是事實，這些或許現在來看已不合時宜。
覺今是而昨非的間選競爭性
今次修法政府已「落閘」，表明不會對政制發展做任何修改，只總結過去執行經驗去完善選舉制度，著重完善執行程序和增加參選限制等方面，純屬「技術性」修改。但事實上，政府最初說法並非這樣。
在崔世安連任後首任施政報告就已提出五年規劃同樣的內容：「我們將嚴格貫徹《澳門基本法》和全國人大常委會的相關決定，從澳門實際出發，持續提高民主選舉素質，培育健康的選舉文化，廣泛聽取社會各界對於政制發展的訴求，充分凝聚共識，穩步推進特區民主政治發展。」
行政法務範疇的施政方針更進步闡述：「將從澳門的實際情況出發，綜合和平衡社會各界意見，提出有利於澳門特別行政區基本政治制度的穩定、有利於行政主導政治體制的有效運作、有利於兼顧澳門社會各階層各界別的利益、有利於保持澳門的長期繁榮穩定和發展的政制發展方案。」
以及「總結兩個選舉管理委員會所提交的報告，認真檢討選舉程序中遇到的問題，並在兩個報告的基礎上，完善相關的選舉法，尤其是加強間選的競爭性和改善選舉的公正性，以達致提升選舉素質的目的。」
現屆政府還會否提出政改方案屬未知之數，因當局從無交出任何時間表。相反修訂兩項選舉法則白紙黑字寫明，會今年展開研究工作，並首季進行公開諮詢，這已載於一五年十一月十七日發表的一六年施政報告行政法務範疇主要工作時間表裡，但未有納入年度法律提案項目中。
同份報告還提到：「政府已對兩個選舉管理委員會提交的報告作出分析，深入研究提名設上限和降低提名門檻與間接選舉競爭性的關係。（行政法務司）與廉政公署共同就選舉過程中出現的問題進行研究，初步確立了完善選舉法律的方向。」
行政法務司司長陳海帆在一五年七月二十日、一六年二月十八日分別向傳媒重申，立法會舉選法的檢討修訂其中一個重點就是「加強間選的競爭性」。行政暨公職局也在一五年十二月二十九日強調修法方案重點就如何加強間的競爭性提出改善方向。
到五月六日諮詢文件公佈時，所謂的「加強間選的競爭性」完全被排除在外，官方理由有二，一是一二年已對選舉方式和提名限制等作出較大的修改，包括變回不自動當選、降低提名門檻，二是一三年選舉過程順利，取得了良好成果，故現時沒有再次修改選舉方式和提名限制的需要。
面對追問，陳海帆基本都是重覆上述解釋，指政府過去已多次修改間選制度，目前已有一個相對合理的的制度來體現當初所說的競爭性問暊，符及本澳實際情況，是得到社會普遍認同，故沒修改的迫切性。更提出增加間選競爭性的責任並非只在政府身上，也是有賴於各個間選組別參選法人提高參選、競爭意識。
政府在一三年選舉順利舉行後提出要修，何又以一三年選舉已順利舉行為由決定不修，究竟在這三個月（一六年的二至五月）期間發生了甚麼事？為何研究如何增加競爭性，出來的研究結論不是提出有否甚麼方法，而是得出沒迫切性呢？或許官方不會給出答案，但可以肯定的是：今日的特區政府再次完美示範打倒昨日的特區政府。
結語
面對這份理應至少要在明年九月選舉前一年通過生效的法案，立法會不敢怠慢，趕在暑假休會前送進小組會討論審議。然而作為本澳唯一一個可局部讓居民選擇自己的代表、獲政權認可的代表之制度，不管是修訂內容，還是修訂以外的其他內容，爭議和影響絕不遜於其他法案，負責的第二常設委員切忌快審快殺，應重新審視部門的意見，並考慮再行諮詢，再多聽一聽社會不同意見，才能更貼近做到凝聚共識，推進特區民主政治發展。