憲法作為澳門基本法母法三理由

    ——憲法與基本法專家系列文章（中）

    設立特別行政區的法律依據是《憲法》第31條，條文規定，“國家在必要時得設立特別行政區”。如果沒有該條規定，在中國境內，是不能設立特別行政區的。《澳門基本法》序言：“根據中華人民共和國憲法第31條的規定，設立澳門特別行政區，並按照‘一個國家，兩種制度’的方針，不在澳門實行社會主義制度和政策。”

    基本法符合憲法

    由於澳門實行資本主義制度，內地實行社會主義制度，澳門基本法存在是否合憲的問題。為此，全國人大還專門作了決定，明確“澳門基本法是根據憲法按照澳門的具體情況制訂的，是符合憲法的。”這樣就不會發生基本法不合憲的問題。“澳門特別行政區設立後的制度、政策和法律，以澳門基本法為依據。”這意味着基本法已有的規定，以基本法為依據來制訂當地的制度、政策和法律就可以。

    此外，憲法中關於社會主義制度的規定雖然不適用於港澳地區，並不能由此直接推論出憲法不適用於特別行政區的結論。同時按照“一國兩制”方針和憲法、基本法的規定，港澳居民負有在行動上不推翻社會主義制度的消極不作為義務。

    二、憲法是基本法長期存續的重要保障

    《澳門基本法》第五條規定：“澳門特別行政區不實行社會主義的制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”這裡規定的“五十年不變”，是否意味着五十年以後就要發生變化呢？鄧小平在談香港問題時曾經指出：“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年後也不會變。前五十年是不能變，五十年之後是不需要變。所以，這不是信口開河。”“我們講五十年不是隨隨便便、感情衝動而講，是考慮到中國現實和發展需要。如果開放政策在下一世紀前五十年不變，那麼到了後五十年，我們同國際上的經濟交往更加頻繁，更加相互依賴，更不可分，開放政策就更不會變了。”由此，有學者認為：“五十年不變是國家長期執行的一項基本國策，而不是針對一時一事的權宜之計。實行這一國策的根本目的，就是為了加速實現國家的和平統一，使中華民族更加興旺發達，使國家更加繁榮昌盛。”

    保障五十年不變

    誠然，從國家大政方針，國家政策的角度如此理解“五十年不變”有着極其重要的方向性價值。然而，從法治主義的角度，憲法是基本法長期存續的重要保障。

    政策保障與法治保障還是有所區別的，國家的方針政策需要通過具體的法律程式和制度落實。“一國兩制”的方針政策，通過基本法落實，憲法為基本法中規定的“五十年不變”提供了最佳的法治保障。只要憲法第31條沒有發生變化，那麼基本法的存續就獲得了憲法的支持與維護。

    因為憲法就其性質而言，是根本法，這是由它規定的內容來決定的；憲法就其範圍而言，是社會的總章程；憲法就其效力而言，是最高法；憲法就其作用而言，是國家法或稱政治法。因而憲法才是制訂基本法的法律依據。

    中國是一個單一制政體的國家，因此在嚴格意思上說，基本法並不是一部憲法，而只是一部地方政府的自治法和組織法。從整個中國的法律體系來看，《基本法》只是中國的基本法律之一，其法律地位是在中國憲法之下的。《基本法》草委、政治體制專題小組召集人之一蕭蔚雲說過，《基本法》的第一章為甚麼叫總則而不叫總綱？在諮詢《基本法》結構中，確曾有人提出叫總綱，但未獲採納。這是因為考慮到我國憲法的第一章叫總綱，憲法是國家規定政體、國家結構等具有最高法律效力的根本大法，《基本法》則涉及的大部分是關於特區的各項事務，兩者不能同等觀之，《基本法》不可和憲法一樣將第一章叫總綱，而應像我國頒佈的其他法律那樣，把規定該法基本原則的第一章稱為總則。

    （由法務局約稿刊登）

    李燕萍