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統籌海域管理發展領域的頂層架構設計
2017-03-22 05:04
特區政府的一些任務型編組或諮詢組織的發展，似乎是有著「兩極分化」的趨向。一方面，是一些只是處理屬於澳門特區高度自治事務中的技術行政管理細節的諮詢組織，實行「精兵簡政」，繼此前的有幾個諮詢組織撤銷秘書處，將其業務交由行政機構的幕僚人員承擔，實現了集中資源及統籌運用，節省了大量的人力資源，及便於業務性質上較為接近的諮詢組織之間的資訊互通之後，最近又進一步整頓個別施政領域的諮詢組織，或是撤銷整併經其他委員會，或是主持人「地位」下降，由司長下放給局長主理。這可讓司長能夠有更多的精力和時間，思考決策上的問題，也可讓局長級官員有更多更複雜的鍛煉機會。
另一方面，在執行由中央直接交付的重大任務的過程中，仿效習近平主席的領導藝術，實施「頂層架構設計」，決定成立「建設世界旅遊休閑中心委員會」和「中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員會」，由行政長官崔世安親自擔任主席，各司長和相關官員參與參與其中，成為具有澳門特色的「頂層設計」，有利於行政長官和特區政府以集中統一、科學謀劃、統籌結合、協調行動、精幹高效的原則，聚焦重點，抓綱帶目，緊緊圍繞建設「世界旅遊休閒中心」和「中國–葡語國家經貿合作平台」的統一部署，狠抓落實，規劃總體發展目標，制定中、長期計劃和落實措施，共同促進建設「一個中心」「一個平台」的目標早日達成，避免「各吹各的號」的情況。不是「領功」，本欄是最早建議行政長官崔世安也應借鏡參考習近平主席的做法，成立專門的權力集中的機構，專抓「經濟適度多元發展」的工作的。當行政長官崔世安成立了「建設世界旅遊休閑中心委員會」，並編制了《五年發展規劃》，取得系列成效之後，經濟財政司司長梁維特又建議成立「中國與葡語國家商貿合作服務平台發展委員會」，崔世安也從善而流，接納了此建議。
特區政府再接再厲，前日出版的《澳門特別行政區公報》，刊登行政長官崔世安的批示，設立「海域管理及發展統籌委員會」，進一步妥善推動海域管理及發展。委員會由行政長官擔任主席、成員包括五司司長、海關關長、十三個局級部門首長等。委員會尚會設立專責工作小組，吸納特區或以外、包括境外的專業及學術界別等人士出任。該委員會的職權包括：檢視海域管理情況；推動開展研究及統籌海域管理及發展的整體規劃及專項計劃的編制及執行，以制訂有關政策；推動制訂海域管理及使用方面的法規；在其職權範圍內訂定方針及發出指引。這又是一個類似「頂層架構設計」，具有決策權力的「任務編組」，而且規格很高。
這當然是有此需要。其一、包括內水、領海的水面、水體、海床和底土在內的海域，是國家主權的像徵，與土地管理並不一樣。盡管《澳門基本法》第七條規定，澳門特區境內的土地資源，除在澳門特區成立前已依法確認的私有土地外，屬於國家所有；但由中央授權澳門特區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發，其收入全部歸澳門特區政府支配。而且土地畢竟是在陸地上，是固定的，外人無法入侵海域的所有資源都屬於國家所有，《中華人民共和國海域使用管理法》第三條就規定，「海域屬於國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。」「單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。」
實際上，按照《中華人民共和國憲法》第九條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有。為了貫徹憲法規定的這一原則，《海域使用管理法》明確規定海域屬於國家所有，並將侵佔、買賣海域或者以其他方式轉讓海域的行為明確列為違法行為加以禁止，這有助於樹立海域國家所有的意識和有償使用海域的觀念，使國家的所有權權益能在經濟上得到實現。
海域使用權，是從海域所有權上派生出來的一種權利，是所有權與使用權分離的一種表現形式。單位和個人要使用海域，必須依海域使用管理法的有關規定取得海域使用權。海域使用權的產生，是隨著海洋開發活動的日益頻繁而出現的。這種權利就是對特定的海域的使用價值進行開發利用和收益。它與傳統民法上的「用益物權」既有相同的一面，如使用、收益等權能特點，又有不同之處，如並不是全部的用海活動都必須取得海域使用權等。
由於澳門特區實行「一國兩制」，沒有被收納進《澳門基本法》附件三的《海域使用管理法》，就不是在澳門特區實施的全國性法律。但國務院劃歸澳門特區使用管理的八十五平方公里海域，是屬於國家所有，本應由國務院代表國家行使其所有權。在「一國兩制」架構下，國務院授權及委託澳門特區行使其使用及管理權，但又保留在外交、國防方面事務的用海權。因此，這就形成了由澳門特區自行管理，但又高於特區高度自治事務的經濟建設和社會事務管理的位階，這就更需要成立一個具有「頂層架構設計」特色的機構，來統籌對海域管理和發展的領導業務。
其二、對澳門特區來說，海域管理是一個新生事物。盡管澳門開埠已有四百餘年，也盡管澳門回歸已有十七年，實行「澳人治澳」，行政管理已經經歷了一個從「細佬哥做大人嘢」到成熟的過程，但海域管理卻是「破啼兒第一遭」的新生事物。實際上，長期以來，由於歷史的原因，澳門長期以來沒有自己的海域，一落水就是珠海的海域。因而即使是回歸前有水警稽查隊，回歸後有海關和海事局之設，但其主要業務都是在「習慣水域管理線」內，執行管理航道及港口秩序、反偷渡、反走私、監管進出口貨物、保護知識產權、防污染、海上搜救等業務，但也只是屬於技術性的實務工作而已。這與海域管理的概念相比，完全是「雞髀與牛髀」。
實際上，海域管理，按照《中華人民共和國海域使用管理法》的規定，既包括了對生物資源、海水化學資源、海洋能（如潮汐、波浪發電）資源、港口與交通資源、油氣或其他礦產資源，以及旅遊資源、土地資源等在內的資源管理，也包括對養殖用海、拆船用海、旅遊和娛樂用海、鹽業和礦業用海、公益事業用海、港口和修造船廠等建設工程用海等的使用管理。在此情況下，澳門特區的管理者，
又將重新經歷一次「細佬哥做大人嘢」的過程。而且，不單止是單純的行政管理事務，還涉及到國家的防務、外交等事務，頗為複雜。這就需要有一個類似「頂層架構設計」的機構，來進行統籌管理。
由於海域管理的特殊性，對全面、完整地理解和實施「一國兩制」，就提出了比一般行政事務更高的要求。既要按照「一國」原則，服從中央的領導和指導，並完全服從、配合國防、外交等中央的事權；又要落實「兩制」，由澳門特區政府行使高度自治權力，對八十五平方公里海域進行行政管理。這是一個新生事務，需要共同努力。而且，單靠澳門特區自身的力量並不足夠，還須國家海洋局等的指導。因此，設立「海域管理及發展統籌委員會」行政長官批示規定，委員會專責工作小組的成員可包括澳門特區以外獲公認為傑出的人士，學術機構、公共或私人實體的代表以及專業顧問。如有需要，委員會主席可邀請澳門特區或以外的公共或私人實體的代表以及專家參與委員會的工作或會議。就是實事求是的做法。
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