特朗普財政預算案天馬行空？

    五月廿三日，美國總統特朗普向美國國會呈交其上任後首份財政預算案。預算案開端，題為“總統致國民的財政預算案聲明”有如下呼籲：“國家應向前看九年，想像在美國宣告獨立二百五十周年之際，為國家達成的各項奇妙的成果，移除阻撓經濟增長的障礙，放手讓國民夢想馳騁。”

    聲明續稱，“經過精簡架構的政府，將推動另一波經濟繁榮，提升國民收入和增添工作職位。隨着經濟增長步伐加快，加上對財政的量入為出，將為國家的優先需要提供所需資金、平衡國家的預算且開始降低國家債務水平。”聲明的餘下的內容簡略地闡釋被特朗普稱為“將加快經濟增長、取代經濟停滯不前現狀的‘八大改革支柱’。”

    2,300萬人失去醫保

    這促進經濟增長的“八大改革支柱”包括醫保改革、稅務改革及簡化、移民／入境條例改革、削減聯邦政府開支、精簡監管架構、美國能源開發、福利改革以及教育改革。

    首先評論的是特朗普的醫保改革。改革重點主要在於取諦奧巴馬醫保計劃，和對醫療補助計劃的改革。美國健康保險協會對醫療補助計劃形容為一項政府為不論年齡人士提供的保險計劃，只要他們入息和資產不能負擔保健所需費用。財政預算案估計前述兩項改革將省下2,600億元（美元，下同）的款項，但未有清楚指出這是一次性的還是分多年才能省下來的數目。不過，在取諦奧巴馬醫保計劃前，必須提供另一方案取代——剛在美國國會通過的替代性新方案。據美國國會預算辦公室估計，將會在二六年令至少2,300萬人失去醫療保障，相比奧巴馬醫保計劃為2,000萬人提供醫保，還多300萬人。其次，預計在一七至二六年間，聯邦財政赤字只能削減1,190億元，遠比特朗普的財政預算案聲稱的2,600億元的款項為少。

    稅務改革刺激內需

    至於醫療補助計劃的改革，雖然財政預算案聲稱可在未來十年間節省高達6,100億元，但醫療補助計劃是為貧窮和殘障人士而設，若省下前述鉅額款項，受影響的人數及受影響的醫保項目／水平，可以想像。

    在稅務改革方面。本月十一日刊登題為“特朗普的稅務改革大計”一文中，已從納稅人的出發點嘗試分析特朗普的稅務改革，此文嘗試從受惠者，亦即美國聯邦政府的觀點看這稅務改革。

    從財政預算案聲明看來，稅務改革的最基本原則是為減輕一般國民和企業的稅務負擔，從而期望國民可在國內消費更多，藉此進一步刺激佔GDP增長近70%的國民消費；亦期望可鼓勵在美國營運的企業利用在稅務上省下來的金錢用作境內投資（如果特朗普在這方面的稅務改革建議被通過，投資所得來的利潤所需付的稅率為全球最低）。盈利所得稅的低稅率亦可成為鼓勵美國或外國企業在美國境內開設新公司的誘因。以此觀之，上述理論非常合理。以香港為例，過去數十年的輝煌經濟成就亦有賴於一個簡單和低稅率的環境。

    十年稅收少五萬億

    從另一角度看，特朗普稅務改革的缺點，在於如何有效彌補稅務收入在這一方面的損失。有學者粗略估計在未來十年間將達5萬億元的損失。香港在這方面是以賣地所得、徵收印花稅和以外匯基金的投益盈利作為彌補。但美國在這方面則暫未有任何詳情。

    特朗普說其財政預算對聯邦政府收益並不構成任何損失或盈利，這可能適用於這一個財政年度，因其建議的各項稅務改革還需時間變為法例，但當一切塵埃落定，最基本的問題依然存在：彌補稅務收入的金錢，將從何而來？

    誠然，彌補稅務收入損失的另一個有效方法是削減支出，這亦是特朗普稱為“八大改革支柱”的其中一項，削減聯邦政府開支。財政預算案聲明內亦提到，構成削減的首要項目除了是前醫療補助計劃，還會削減國務院的經費（包括美國對其他國家的金錢援助），高達25%，由500億元減至376億元。這削減將嚴重影響與改善海外醫療、教育、衛生和經濟有關的社會和其他發展計劃，亦間接削減美國在海外相關國家的影響力和軟實力。其次是，剩餘的款項將有部分轉為用作打擊恐怖主義，包括給予以色列的31億元，相等於餘下款項的十分之一。

    國防經費掛鈎經濟

    諷刺的是，在特朗普大手筆削減社會醫療和國務院開支的同時，其財政預算案卻在一七年把國防部經費增加520億元至6,390億元，相等於國務院經費的17倍。特朗普說，“國防經費對重新塑造和幫助各類型軍隊現代化非常重要，令他們有充分準備面對未來挑戰，以及保持我國軍力冠絕全球，確保美國可繼續以軍事實力維護世界和平。”他續說，“為了可以釋放美國勞動力和創作力，協助推動機遇和加快經濟增長，須重新確定聯邦開支的優先次序，用以提升保護美國國民的安全。”

    特朗普技巧地把增加國防經費與經濟增長掛鈎。他明顯想把一個較安全和穩定的環境，與促進經濟增長變得息息相關。政府的各項國防合約，同時是促進經濟增長和增加工作職位的金錢誘因。但美國並不是敘利亞或利比亞，美國本土亦非面臨侵略、內亂或軍事政變，故此，意圖把這樣龐大的國防經費與促進經濟增長掛鈎，不單只有點薄弱，更令人覺得言過其實。當然，軍事上的科技進展，大部分可轉為民用，但這類轉變通常需要頗長的一段日子。

    預算案假設太樂觀

    在預算案出台短短數小時，已被多方抨擊預算案內的前景，是基於疑團重重的經濟增長假設，和不盡不實的計算程式。預算案假定經濟增長在二一年達3%，但這預測被大多數經濟學者認為過於樂觀。其次，現階段雖未能確定，但可合理地推斷，預算案提出財政將在十年間達至平衡，是基於特朗普提出的稅務改革得到通過。但若改革未能獲國會拍板，或提議的較低稅率不獲支持，則預測的3%經濟增長假設肯定不會達到。這失誤將導致接下來十年間的每年預計大失預算。

    另一項批評是這份財政預算案重複了多項重要數據。就算假定經濟增長可達3%，因此而增加的稅收亦只能用於(1)削減現有的財政赤字、或(2)彌補因削減現有稅基／稅率導致的稅收損失，但不能同時達到這兩項目的。正如美國聯邦預算問責委員會苛刻地諷刺，“同一筆金錢怎可能兩用？”

    預算和政策重點中心一位負責人莎朗 · 帕羅特(Sharon Parrott)更不留餘地地抨擊，“整份財政預算案都是基於一連串的花招，毫不令人信服。”

    國會財政擁話事權

    總的來說，不必放太多重點在美國總統的財政預算案上，因這份文件只代表在任總統期望的施政方針，但財政預算案必須由控制財政開支的美國國會通過。誠如美國參議院財政預算委員會主席、隸屬共和黨的恩茲(Mike Enzi)強調，“美國國會在憲法上是負責國家開支，亦負責最終決定甚麼是國家財政上的優先需求。”這意味當國會在財政上的優先需求與美國總統的需求有衝突時，國會往往擁有較多話事權。故此，財政預算案在美國政治上，往往扮演一個獨特角色，成為不同政黨在美國國會角力的工具，亦是對總統權力造成不同掣肘的測試。

    特朗普與由共和黨控制的國會關係並不太過暢順，民主黨更對希拉莉的落敗懷恨於心。有鑑於此，兩黨均會對特朗普的預算案提出諸多疑問和質詢，更甚的是，國會大選將在明年舉行，屆時局勢可能變得更複雜。

    鍾立雄暨經濟研究小組

    【更正】本月十一日刊於本欄的《特朗普的稅務改革大計》一文中提及“2.6萬元”的海外回流資金，應為“2.6萬億元”，謹向作者及讀者致歉。