也談舊區活化的困難與突破

    大年初一至初三（一月廿二日至廿四日），“新馬路任我行”步行區試行計劃進行得如火如荼，活動三天共吸引約九萬三千人次到場。現場熱鬧非凡，成功刺激到店舖生意，令舊區一帶更有年味，受到居民和遊客的廣泛好評。二月四日（正月十四）中午十二時至二月五日（正月十五）晚上十時再次試行。

    然而，間中也有些“潑冷水”的聲音。有意見批評該活動只是“噱頭”，似食之無味，期望特區政府“狠下苦功，大破大立”，讓舊區“脫胎換骨”。其實，澳門舊區需要改造更新，多年來早已成為各界共識。不乏意見認為，澳門應仿效內地諸如“城中村改造”或“舊區活化”等改造方式，期望大刀闊斧、頃刻之間解決問題。但往往總是忽略一個基本問題，即澳門的法律制度和權利配置體系與內地迥然有別，導致澳門無法直接照搬內地的常見做法。

    要理解這點，必須要知曉澳門舊區的地契複雜性，更應從基本法保障私人財產權利的思維予以思考。土地和房屋可謂是物權法上最稀缺和重要的不動產。作為世界上人口密度最高的地區之一，澳門的每一寸土地都彌足珍貴。因此，基本法針對澳門的私有權和土地權益做了諸多慎重規定。

    目前，澳門的大部分土地屬於國家所有。在這些國有土地之上，特區政府尚有較大的管理、使用、開發空間。然而，基本法第七條明確承認澳門特區成立前已依法確認的私人土地所有權。為了保護澳門居民的權利及特區的穩定發展，基本法第一百二十條還規定，依法承認和保護澳門特區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。另外，基本法第一百四十五條第二款規定：根據澳門原有法律取得效力的文件、證件、契約及其他所包含的權利和義務，在不抵觸本法的前提下繼續有效，受澳門特別行政區承認和保護。

    私家地的存在是澳門與內地在土地權利體系構成上的最大差異。這是基本法對澳門歷史傳統的高度尊重，更是對澳門居民權利的神聖捍衛，但同時也形成了澳門現存地契性質的複雜性。無論是私樓還是私家地，其自身所有權及其從物、附着物以及孳息的所有權一般均歸私人所有，可自由轉讓、按揭、處分，是民事權利最充分、受限制最小的形態。基本法第六條規定，澳門特區以法律保護私有財產權。同時第一百零三條規定，保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法徵用私人和法人財產時被徵用財產的所有人得到補償的權利。實踐中，對私有土地而言，特區政府不能強行徵收，以達到某種城市化或城市改造目的。一般唯有採取合法及較溫和的手段。

    今日，這些私有土地大量分佈在澳門歷史最悠久的歷史城區和舊區各處，承載着大量的澳門故事，塑造着澳門的城市肌理，見證着澳門一代代的興衰變化。且問這樣的地方，真的能夠或應當如某些意見所言那樣，“大破大立，脫胎換骨”嗎？

    有人說，如果法律綁住手脚，改掉不就好了？然而，變法不在朝夕之間，更何況這已遠超“修法”的範疇，涉及澳門的基本經濟制度和體制，豈能輕易變動？再依據行政法上的誠信原則，應充分保護行政相對人正當合理之信賴。因此，作為法治政府，行政行為不可呈現隨意性。涉及土地和房屋等不動產的法制和政令往往影響數代人，更該如此。

    另一方面，特區政府也已將法治先行作為推進都市更新的重要策略之一。新頒佈的《都市更新法律制度》即針對性地解決本澳樓宇重建過程中面臨的困難及法律上的限制，尤其是規定了樓宇重建業權百分比。目前，關於都市更新的可行方案和實施路徑，也已經基本清晰。日後，希望特區政府繼續深入思考都市更新與土地儲備和公私樓發展銜接等問題，以充分保護業權人權利；同時也需要思考如何有效調動業權人積極性。

    無論如何，舊區活化應在廣泛共識和專業規劃的前提下穩健推進，而不能搞“大躍進”。在這個充滿生命力的城市實現都市更新，需要有進取的目標，但更需要的是審慎的智慧、有創意的嘗試以及形成共識的時機。如何在盡可能不侵害私有財產的基礎上優化居民的生活環境才是最終目的。目前可以看到的是，特區政府正在積極探索和部署一系列活化計劃，“新馬路任我行”即是其中的成功範例。我們不但不應在此時予以貶責甚至打擊，更應該充分鼓勵和支持這些穩健而頗具創意的嘗試，使得政府有信心循着這個方向不斷深入。

    因此說，澳門的舊區活化雖具難度，但也正是澳門的生命力、穩定性及獨特魅力所在，使其在時代變換中依然保留傳統的印記、各色的光譜和鮮活的記憶。我們確實應當狠下苦功，但不必急着“大破大立”。綜合分析外地經驗及本地實際情況，積極完善立法，處理好方方面面的社會問題，選擇與本澳社會實際相符合的模式，才是對國家、對澳門子孫後代負責的態度。

    陳重