關於政治審查決定不可訴的法理分析

    六月十五日，澳門特區政府召開新聞發佈會，宣佈將就修改《行政長官選舉法》及《立法會選舉法》公開諮詢。行政法務司司長張永春表示，是次修法主要包括三個方向，其中之一是完善資格審查機制，從法律制度和執行機制上進一步落實“愛國者治澳”原則，明確由維護國家安全委員會負責審查行政長官選舉的被提名人、行政長官選舉委員會委員參選人及立法會議員候選人是否擁護基本法和效忠澳門特區，委員會發出的存在不擁護或不效忠事實的審查意見書具有約束力，對選舉管理委員會因應意見書作出有關人員不具被選資格的決定，不可提起聲明異議或司法上訴。

    此前，全國人大常委會二○二一年三月修改香港基本法附件一行政長官的產生辦法和附件二立法會的產生辦法時，已有對候選人資格審查問題作出不得提起訴訟的規定。筆者認為，選舉管理委員會根據國家安全委員會的審查意見書作出有關人員不具被選資格的決定，屬於政治行為。是次修法擬規定對選舉管理委員會作出的決定不得向法院提起司法上訴，從法理上看，體現了憲法上的政治問題原則，即政治問題法院不進行司法審查。

    政治問題原則是憲法學的概念，是指法院把某些事項的決定權排除於司法審查範疇外，把最終決定權委託給政府中的政治部門，或保留由超政府行為來解決。政治問題原則涉及法院是否是裁判所有問題的適當場合。通常認為，法院系統僅有權審理和決定可訴的法律問題，而無權決定不可訴的政治問題。政治問題原則起源於美國最高法院一八○三年著名的“馬伯利訴麥迪遜案”判決。

    在該案中，首席大法官約翰·馬歇爾指出，總統根據憲法被授予了特定的政治權力，對政治權力的行使有其自由裁量權，僅以其政治人格對國家及自己的良心負責。政治性的問題涉及國家利益，而不是個人的權利。這些問題被委託給行政機構，因此行政機構的決定通常是具有最終決定性的。法院不能要求行政機關在其自由裁量範圍內如何履行職責，政治性的問題不能被法院審查。政治問題原則的基礎是，法院希望避免將自己捲入政府各部門之間的衝突，這些事項應通過政治程序來解決。

    至於如何判別政治問題的存在，而將之排除於司法審查範疇之外，美國大法官布倫南(Justice Brennan)一九六二年在一項案件的判詞中綜合歷來的先例，曾作如下的闡釋：“任何案件從外觀上認定其涉入政治問題，主要在於由憲法之明文規定已顯見其欲將此一問題委諸相對應的政治部門；或者欠缺解決此一問題所須的司法上創獲及處理的標準；或者一旦予以裁判即係對明顯非屬司法裁量之事項，逕行作成政策決定；或者若作獨立判斷即屬對政府相關部門之欠缺尊重；或者有特別需要毫不猶豫地遵循已作成之政治上決定；或者可能造成對同一問題各部門意見分歧之困窘。”凡合於上述各種標準者，最高法院即視之為非可供司法審理之政治問題。

    在法治國家內，司法具有重要的作用，司法審查有其必要性， 但法院司法審查的權力並非萬能的，而是有界限的。法院的職權是司法審判權，主要是判斷解決法律問題，這是法院司法權力的界限，而政治問題通常由政治部門判斷。德國著名公法學者C. H. Ule指出：凡是“法的問題”均得由法院予以判決，亦唯有“法的問題”始得由法院判決。在憲法裁判上，若欠缺法規範的場合即無“法的問題”，而是“政治的問題”，法院則不予審查。因此，法院的職責主要是針對法律問題予以審查，判斷是否具有合法性，政治問題不屬於法律問題，法院難以審查和判斷。

    聖經裡有一句話“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，是耶穌針對如何處理宗教與世俗政權的關係所作的回答。借鑑這句話，關於政治與法律的關係，可以表述為“法律的歸法律，政治的歸政治”，即法律問題由法律來解決，政治問題由政治來解決。因此，是次澳門特區修改《行政長官選舉法》和《立法會選舉法》，借鑑香港選舉制度有關規定，明確規定對候選人資格審查等政治問題不得向法院提起司法上訴，是符合法理的，也符合政治和法律關係問題的處理原則。

    澳門城市大學法學院副教授

    李洪江  博士