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保障僱員權益不能僅靠口號 做好外僱規管免政策被濫用

2024-05-26 10:33

本澳不少外籍女性僱員從事照顧老人及小孩工作。

於二〇二二年,路環一建築地盤工作的內地工人在被解僱後,聚集何賢公園過夜,要求中聯辦關注,爭取合理賠償。

本澳不少外籍女性僱員從事照顧老人及小孩工作。

一九八九至二〇二三年為年終外僱數量;一九八九至二〇〇〇年數據來自統計暨普查局之統計年鑑;二〇〇一至二〇二四年數據來自勞工事務局網站。

澳門有關外僱輸入的規定最早見於第12/gm/88號批示和第49/gm/88號批示。但早於一九八八年本澳就已有「合同勞工」的輸入。一九八四年,為解決勞工不足的問題,澳葡當局決定有限度批准內地的勞工來澳工作。首批輸入勞工有1,500餘名,其中福建勞工一千名,主要任職玩具、製衣、塑膠、絲花等行業;廣東勞工五百餘名,多投身於製衣、針織、玩具等行業。

雖然初時輸入的外僱人數不多,但據當時報道,有輸入「合同勞工」的工廠原有的本地工人隨即受到影響,縱使沒被工廠正式解僱,但按件計薪的本地工人卻因收入顯著減少或遭到苛待而被迫離職,故措施一出台就引發僱員極大的憂慮和不滿。

回顧自一九八八年實施至今的外僱輸入政策,三十多年來本地僱員權益受損的情況從未停止過。

長遠不能依賴外地勞工

「合同勞工」措施推出以後,鑒於愈來愈多的廠家申請內地勞工來澳工作,因此澳葡當局認為,有需要訂立明確的法例以訂定內地勞工來澳工作的條件,包括這些工人的最低薪酬、在澳工作的年期,以及是屬於技術抑或非技術的工人等。當時澳葡官員表明,在制定有關法例的時候,要考慮到不影響勞工市場的穩定性,而長遠來説,政府應積極培訓本澳工業界需要的人才,不能依賴外地勞工。

一九九八年,第12/gm/88號批示和第49/gm/88號批示先後出台。該兩批示規定了輸入外地僱員的原則、要求和程序等,但欠缺輸入後的規管機制、違反規定的懲罰機制等。第12/gm/88號批示出台後,時任經濟事務政務司薛民信曾為政策解畫,指政府會小心控制外地勞工的數目;將外地與本地勞工的比例維持在一個合理的水平,以確保從外地輸入的勞工不會影響本地工人的利益。

在勞動力市場上,存在供求關係與勞動力價格之間的相互關係。本澳實行的輸入外地僱員政策,客觀上是透過行政手段干預勞動力市場運作的一項人為措施,政府加以適當的調控和規管,儘可能減少對勞動力市場機制的衝擊,減少對本地僱員勞動權益的損害,是應有之義。然而,澳葡政府卻一直採取放任不管的態度,始終未有措施遏止本地僱員被「搶飯碗」、被壓低工資等事件發生。

本澳回歸初期,本地失業率高企,但在澳外僱仍為數不少,激化社會矛盾。據統計暨普查局資料,二〇〇〇年第四季失業率為6.6%,同年底在澳工作的外僱有27,221人;與此同時,「打擊黑工」、「遏止假招工」和「還職於民」等訴求強烈。二〇〇一年,特區政府擬透過訂定行政法規,規範外地勞工之聘用程序,並透過社會協調常設委員會收集勞資意見。但其後幾年,由於經濟不景,政府主要精力放在經濟的「固本培元、穩健發展」上。二〇〇四年,澳門有新博企投入營運,經濟開始向上發展,人力資源需求增加,外僱人數亦由二〇〇一年的25,925人增至二〇〇五年的39,411人。外僱法的制訂才開始正式列入議程。

冀求申請審批公開透明

二〇〇六年初,特區政府重新啟動外僱法的立法工作。在聽取人力資源發展委員會的意見後,於四月二十四日,在社會協調常設委員會上將《聘用外地僱員規範制度》行政法規建議文本正式提交社協成員審議;在聽取社會的意見之後,將原《聘用外地僱員規範制度》行政法規草案,分拆為《外地僱員聘用原則》法律草案及《外地僱員聘用規章》法規草案,並將原有的《禁止非法工作規章》納入其中。法案於二〇〇八年二月二十七日提交立法會審議,最終於二〇〇九年十月九日獲立法會細則性通過。

第21/2009號法律《聘用外地僱員法》訂定聘用外地僱員在澳門提供工作的一般制度、須遵守的原則、行政當局批給許可的標準等;至於給予本地僱主聘用許可及外地僱員逗留許可所需的行政程序等,則透過第8/2020號行政法規《 聘用外地僱員法施行細則》作出規範。而第13/2010號行政法規《規範聘用外地僱員許可內設定的條件或負擔》,則規範了「遵守聘用本地僱員的最低數量保證」、「接受對可聘用外地僱員數量的重新評估機制」等有關輸入外僱的補充性規定。但上述法律法規並沒有回應勞方提出多年的設立「外僱輸入總量、企業或行業具體的外僱比例及具公信力監察機制」的要求。

隨著「外僱法」自二〇一〇年起實施,本澳社會亦漸漸習慣以外僱取代外勞來稱呼外來的勞動力。

事實上,公開透明的申請、審批機制,以及有效的監察也是眾多冀求公平競爭的企業之訴求。皆因「聘用本地僱員的最低數量保證」的措施,是由勞動部門因應企業的各自情況逐一訂定每個外僱申請個案的相應比例,但有關部門所訂的數量和比例如何、企業的遵守情況怎樣,坊間都無從得知。這些問題正是勞資爭拗的焦點所在。

《聘用外地僱員法》二〇〇九年出台至今曾作兩次修訂,二〇一三年因應外僱跳槽情況嚴重,尤其是家傭轉職的情況普遍,特區政府對第四條「逗留許可」作出修訂,規定僱主獲發的聘用許可被廢止、僱主與僱員雙方協議終止勞動關係、僱主不以合理理由解除勞動合同或單方終止勞動合同、僱員以合理理由解除勞動合同這四種情況下,外僱續期僅得從事同一職種;若勞動合同未完,外僱自己離職、又或被僱主以合理理由解僱,則六個月內不獲發新的工作許可,即俗稱的「過冷河」,以遏制外僱跳槽的現象。

二〇一四年中,特區政府承諾,會從法律源頭堵塞亂象,杜絕外籍人士以旅客身份來澳搵工、在澳門直接取得逗留許可、以外僱身份留澳工作的問題。二〇二〇年,特區政府再次對外僱法第四條作出修訂,就外僱入境程序作出完善,以規範從事非專業及家務工作的非本地居民,須持澳門出入境當局發出、以工作為目的之入境憑證入境。但對坊間提出多年的整頓「假外僱」、「假招聘」亂象,以及遏止過界及非法工作者(即俗稱「黑工」)問題等,依然無具體舉措回應。

為年輕人留就業擇業空間

現時外僱遍及澳門各行各業,僅莊荷、監場主任及職業司機因政府承諾不允許輸入外僱而未有失守,但此一措施僅是行政長官的口頭承諾,沒有任何明文規定,對行政當局欠缺強制的法律約束力。故一有風聲指要開放輸入職業司機外僱,就會觸動本地僱員的神經,擔心連僅有的就業出路和退路都被堵塞。但幾年來,商界卻屢屢提出,希望允許外地大學生畢業後直接留澳工作,近期政府更明言透過人才引進制度為他們度身訂造移民來澳的政策,消息引發社會憂慮,擔心此舉會進一步窒礙本地年輕人的就業和擇業空間。

一九八八年開始實施的外僱輸入制度本為解決勞動力不足的權宜之計,但政策實施至今已三十六年,外僱人數亦由初時的數千人,增至今時今日十七萬多人,已佔本澳三十七萬就業人口的四成八。

澳門經濟發展需要外僱的支持是客觀的事實,在確保本地僱員的工作權利及就業機會不受影響的情況下,輸入外僱補充本地人力資源的不足,社會上基本是接受的。但保障本地僱員合法權益,不能僅靠虛無飄渺的原則口號,需切實做好外僱申請、審批和監察的規管制度。治安警察局屢有揭發的「假外僱」案件,足以反映作為監察部門的勞工事務局根本無力規管。

特區政府宜參照新加坡,就不同工種設定公開透明、具操作性的本地與外地僱員整體比例指標;由勞資政三方協議外僱不同工種具指導性的參考工資,兩項措施雙管齊下,透過人力資源市場的自我調節,迫使有聘用外僱需要的公司,能真正善待本地僱員、積極提升本地人力素質。

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