對於公民而言，法無明文禁止即自由；而對於行政當局而言，法無明文規定即無權限；公民基本權利只能以由代表民意的立法機關制訂出來的狹義的法律加以限制。以上的基本法理眾所週知，並體現在本澳的法律體系中，但是在基本權利行使的方面，法律賦予行政當局的權力往往會對公民行使權利構成限制，如果處理得不好，甚至會形成當權者打壓政治聲音的工具，故對此課題作一探討實屬必要，本文欲通過分析第2/93/M號法律，從法律規範、及實然的角度出發，還有從行政當局以及司法機關對第2/93/M號法律的理解，淺析行政當局自由裁量權對居民行使基本權利的限制。

行政當局的權限

　　第2/93/M號法律中，有權限對遊行及示威活動施加限制的部門主要有民政總署管理委員會主席以及治安警察局局長，其權限以表格整理如下︰

民政總署管理委員會主席

1. 對非法佔用公眾的、向公眾開放的、私人的地方舉行集會或示威施加限制。

2. 對零時三十分至七時三十分內舉行集會及示威施加限制(法律規定其他情況除外)。

治安警察局局長

1. 為維持交通秩序在必要時更改原定之遊行或列隊路線或規定有關活動僅得在車行道之一邊進行。

2. 要求集會或示威與特定建築物保持最多三十公尺距離。

　　在上述的權限中，行政當局(包括民政總署管理委員會主席以及治安警察局局長)在作出行政活動時所涉及的到底是羈束還是自由裁量權？為了解羈束與自由裁量權，在此引述兩名學者對此的見解。

　　根據葡國行政法學者Rog?rio Guilherme Ehrhardt Soares的見解，羈束行為係指內容由法律設定之行為，不容行政人作出任何塑造之可能性。與這些行為相反的是自由裁量(權)行為---指有容許行政機關設定其發生之法律變更之程度之可能性。自由裁量與羈束似乎是兩個相對之概念。然須注意︰無任何概念為絕對。另一方面，自由裁量不表示對內容作一個完全選擇，但只限於針對法律所容許之目的。有一個「自由裁量之限制」---其限制為至到法律容許之選擇自由之幅度。倘法律指出︰在該種狀況下，行政機關應採取「適當措施」，正在賦予一個比「在下述措施中選擇一個」有更大之塑造自由。另一方面，倘法律設定應作出之行為之內容，一經出現前提，行政人受制於最大程度之羈束 。但對行為時間之選擇，仍留給行政機關決定，最低限度在某個時段內是如此。他亦指出羈束及自由裁量僅是實踐合法性原則之兩個限制性概念。

　　而另一位學者Jos? Eduardo Figueiredo Dias則認為，立法者除定出行政活動的宗旨和權限外，亦會指出在符合某些條件下，行政當局應作出行為的內容---也就是說，法律規定了行政當局需用以實現規範內公共目的手段。這情況就是羈束行為，因為行政當局對該行為的內容並沒有任何的選擇權，法律直接規定了行政當局行為的內容。而有些情況法律卻只定出公共的目的/公益和有權限實施的機關，讓行政當局有權選擇實現這些目標的手段。自由裁量行為便是這行政當局行為的表表者，同時亦體現了所欲法律變化的程度。

　　綜合兩位學者所言，羈束即立法者為行政活動訂立了前提以及行政當局應作之行為，行政當局面對的是一個法律解釋的問題，沒有一個選擇的餘地。而自由裁量權則指立法者定出應作出行政活動的前提以及應作之行為的框架，而內容則由被視為最有能力判斷的行政當局決定。

　　現在對上表所指的權限逐一分析。

民政總署管理委員會主席

1. 對非法佔用公眾的、向公眾開放的、私人的地方舉行集會或示威施加限制。

　　規定在第2/93/M號法律第三條，民政總署管理委員會可對非法佔用公眾的、向公眾開放的、私人的地方舉行集會或示威施加限制。在16/2010號終審法院判決中，民署就是運用此條文結合第七條的規定，更改發起人的遊行示威起始地點。對此終審法院意見認為只有因地點的性質導致?可能進?遊行示威，或存在嚴重危害人身安全或其他比?使集會或示威權??為重大的公共?益的情況時，才?允許佔用公共地方進?集會或示威。即此限制的考慮標準為地點的性質、是否危害人身安全以及公共利益。

　　就「地點的性質」而言，不屬於自由裁量權的範疇，因為行政當局面對此一概念時，所要做的是一項法律解釋的工作，要根據發起人提供的地點分析是否其性質導致不可能進行遊行示威，故應屬Rog?rio Guilherme Ehrhardt Soares所指的「經驗/描述性概念」，即可借助一般經驗而客觀地設定有關內容的概念。而「是否危害人身安全以及公共利益」，則認為屬於同一學者所指的典型不確定概念問題，屬於透過典型不確定概念而給予行政當局技術上的自由裁量權。故若屬於前者，則屬於羈束的情況，行政當局在判斷一個地點的性質是否導致不可能進行遊行示威時，必須嚴格按當地的實際情況作出判斷，要是該場地性質真的不可能進行遊行示威，方可因此而改變其地點，不得以關於場地的其他理由，例如是終審法院第16/2010號案件中的理由，即該場地已被其他團體預留作起始地點而更改其他團體對該地點的申請。如果是屬後者，即一個典型不確定概念的話， 立法者有目的賦予行政機關判斷的能力，因其在三權分立當中是最有能力的實體解釋現實工作需要，所以這情況下，可以接受行政當局面對對活動自由的空間作出判斷，而司法機關不能在本質上監察，只可在合法性層面進行監察，例如監察自由裁量權有無超越立法者的幅度，或是否符合公法原則等。

2. 對零時三十分至七時三十分內舉行集會及示威施加限制(法律規定其他情況除外)。

　　規定在同一法律第四條，對於在零時三十分至七時三十分內舉行的集會或示威，民政總署管理委員會主席根據第七條的規定，按第三條及第四條的規定得對發起人施加有關集會或示威之地點及時間之限制(法律規定其他情況除外)。這裡要說明的問題是，條文中的「得」，是否正在賦予民政總署管理委員會主席一個選擇的權限？因為第三條說的是不容許在該等時段內舉行集會示威，而第七條卻說民政總署管理委員會主席得對發起人施加有關集會或示威地點之地點及時間之限制。

　　第三條規定的情況有兩個，一個是不容許該時段進行遊行示威；一個是容許在該時段遊行示威的例外情況。明顯地，如果遇到前者，由於為法律所不容許，民政總署管理委員會主席只能對其施加限制。相反，如果情況屬於後者，則民政總署管理委員會主席是不可以對其作出限制的。由此可以看到在此條當中，行政當局沒有一個選擇的餘地，只能根據法律所規定的要件來作為，在此完全沒有一個塑造之可能性，故對於此其實是屬羈束的情況。

治安警察局局長

1.為維持交通秩序在必要時更改原定之遊行或列隊路線或規定有關活動僅得在車行道之一邊進行。

　　規定在該法律第八條第二款，此條的規定是希望在保障居民遊行示威的權利和社會交通運作順暢之中取得平衡。此規定當中治安警察局局長可作出兩個決定，包括更改原定之路線或規定有關活動僅得在車行道之一邊進行。這裡要了解的是，該條款所指「維持公共道路上行人及車輛之良好交通秩序而有必要時」這個概念當局該如何判斷。

　　終審法院指出，這是立法者賦予行政機關的自由裁量權，讓其因應具體情況，在法律規定的範圍內選擇作出最恰當的決定。本文亦認同終審法院的觀點，認為這是立法者賦予行政機關自由裁量權的情況。

2. 要求集會或示威與特定建築物保持最多三十公尺距離。

　　此規定在該法律第八條第三款，治安警察局在具適當解釋之公共安全理由時，得要求集會或示威與特定的建築物保持最多三十公尺距離。正如終審法院所言，這屬於一個自由裁量權的情況，如果遊行示威的地點與澳門政府和立法會等特定建築物距離很近的時候，有可能影響公共安全，這裡治安警察局就要判斷這些情況是否影響到公共安全。故這裡存在自由裁量權的情況，治安警察局可在判斷該情況是否影響公共安全後要求集會或示威距離特定建築物最多三十公尺的距離。

行政機關權限小結

　　綜上所述，民政總署管理委員會在判斷在某地點舉行遊行示威是否危害人身安全以及公共利益上具有自由裁量權。而治安警察局對更改遊行示威路線或要求在行車道一邊進行，以及在影響公共安全的情況下要求集會示威要在特定建築物三十公尺範圍外進行具有自由裁量權。

自由裁量權對居民基本權利的影響

　　從上述的小結可以見到，行政當局自由裁量權對居民行使遊行示威權的影響，集中於遊行的地點以及路線。而行政當局行使其自由裁量權對遊行示威加以限制時，所帶來的影響主要有兩方面，就是地點和路線的改變；以及因程序的進行而影響遊行示威的舉行。

地點和路線的改變

　　對於遊行和示威而言，地點和路線是其根本要素。遊行示威的起始以及終結地點，往往對其表達訴求有著重要的影響。起始地點往往是約定俗成的熱門地點，由於過往多個遊行示威均在該地點起始，逐漸這個地方便變了一個傳統的起始地點，遊行示威在此起步，發起人及參與人會較為習慣、喜歡、甚至認為別具意義，就例如澳門的三角花園，又或者香港的遮打花園、維多利亞公園等等。而終結地點一般都與其訴求有直接關係，例如爭取一般政治訴求的遊行，終點可能會訂於政府總部、中央人民政府駐澳門特別行政區聯絡辦公室；有特定議題的遊行示威則會遊行至相關的部門和機構，例如早前的教師遊行，終點就定於教育暨青年局。立法者顯然明白此一道理，故只規定了不能在非法佔用公眾的、向公眾開放的、或私人的地方舉行示威，而沒有對遊行示威的地點作進一步的規定。而正如終審法院於第16/2010號案件判決中提到，該法律第十六條所指的清單，只是舉例列舉而非盡數列舉，根據基本法第二十七條的立法原意，原則上澳門所有的地方均可以舉行遊行示威，只以危害人身安全以及公共利益為限。但由於這些典型的不確定概念難以界定，故造就了一個鑽空子的空間，行政當局利用這個行使自由裁量權的空間，可以對遊行示威的地點進行限制，從而在某程度上影響了示威遊行本身的「力量」，或更甚影響了其訴求表達。就正如終審法院第16/2010號案件，該遊行團體因不服民政總署管理委員會主席更改其遊行起始地點的決定而採取司法行動。眾所週知，三角花園為澳門的遊行勝地，基本上大部份的遊行都會以此作起點，然而亦正如法院在該判決中提到，選擇在哪裡開始遊行是發起人的權利，當局不得為其指定地點。也不可以該地點已有另一遊行為由，否定發起人在該地點發起示威遊行的可能性。行政當局欲對此作出限制，是因為看見法律中規定的前提情況出現，經考慮後認為有必要作出處理。抑或有人不希望遊行隊伍過於集中，懼其人多勢眾，故需出手分散群眾力量？

　　另一方面，路線更是表達訴求的重要因素，遊行示威的目的就是為了表達訴求，故一般遊行隊伍都會選擇一些所謂大街大巷進行示威遊行，而這些街道多為交通較為繁忙的要道。由於這些街道人流比較多，故他們的訴求會引來較多人的注意。有些街道由於其重要性較高，很多遊行隊伍都希望其路線能在此通過，就例如澳門的新馬路。正如該法律規定，只要「維持公共道路上行人及車輛之良好交通秩序而有必要時」，治安警察局就可以改變遊行的路線。雖然這屬自由裁量權的情況，但屬實然的角度考察，如前所述，遊行示威所經路段都是一些較為繁忙的街道，故此基本上路線走到哪裡警方都可以此為由改動路線，而從實然觀察所見，一般都是避免隊伍行經如高士德大馬路、新馬路等旺中之旺的路段。在終審法院第75/2010號案件中，治安警察局局長運用其權限，更改了遊行的路線。雖然終審法院認為治安警察局的決定沒有違反自由裁量權的適度，認為即使改變路線也不影響遊行示威對公眾的宣示。但要知道的是，遊行示威本身或多或少都是具政治性的，而路線就是其表達訴求的因素之一。即使警方提供的另一路線同樣屬人多繁忙的街道，理論上對其訴求的宣示沒有太大影響與改變。但實際上改變路線足以影響遊行的效果。故在2010年的五．一遊行，警方不許遊行隊伍在提督馬路直行往水上街市，而要改經美副將大馬路時，遊行隊伍最後選擇要衝擊警方的防線。於此就可看到路線對遊行的重要性。對路線的限制不能單看原定路線與警方修改後的路線中兩者的街道是否一樣地繁忙而判斷其屬適度，而要考察選擇該等路線背後之意義。

因程序進行影響遊行示威舉行

　　套一句俗語作一個不恰當的比喻，打官司有時就是「贏官司輸程序」，即是說，即使當事人的理據有多充足、即使所有證據都有利於該當事人，如果在訴訟程序上出現了問題，例如逾期又或因其他因素令訴訟變得無意義，則官司也終究會打輸。

　　由於示威遊行屬於居民的基本權利，而且舉行的時間相對較為迫切，故法律對關於此方面的上訴也有特別的要求，訂立較短的期間目的是希望能盡快確保基本權利的行使，而由於性質使然，管轄權則落在終審法院上。而根據終審法院在第16/2010號案件中的見解，認為?政訴訟法典第 94 條賦予選舉訴訟完全的審判權，與此制??似，基於相同的快捷原因，第2/93/M 號法?第12 條規定的上訴同樣具有完全審判權的性質。也就是?，具管轄權審?本上訴的終審法院?僅僅審?被質疑的?政?為的有效性，還應在作出撤銷?為的裁定後，對?害關係人的實質請求作出決定。

　　即使如此，程序也很有可能成為某些人的工具，一方面過行政當局能通過對遊行示威作出限制，利用其程序上的權限令示威遊行無法順利進行；而更甚的是，通過在某些特定的時點作出程序中的某些行為，足以令案件變得無意義。

　　第一種情況，即行政機關對遊行示威加以限制，即使行政當局的理由不充份不適當甚至違法，也仍然可以根據法律對示威遊行作出限制的決定，至於是否適度合法等情況，則需要由法院作出判斷，即行政當局可以通過此對遊行示威作出干預，影響遊行示威的順利進行。即使法院最後如終審法院16/2010號案般判處行政當局敗訴，但阻撓遊行示威或令其不能順利進行的目的已經達成。更甚的是另一種情況，即法律規定的期間的不配合，造成一個很大的不協調，容易被一些別有用心的人利用，通過在適當的時點提起限制或進行某階段的程序，從而左右到遊行示威的進行甚至令即使在上訴中的案件也變得無意義。該法律第五條第一款規定，遊行示威舉行前三至十五個工作日內發起人須以書面形式告知民政總署管理委員會主席；而根據第六、七、八條規定，若民政總署管理委員會主席或治安警察局局長決定對其作出限制，則該通知要在收到發起人告知後的五個工作日內作出，並至遲在集會示威開始前四十八小時前送給發起人；根據第十二條第一、三款規定，發起人在當局不容許或限制集會示威決定作出之日起計八日內向終審法院提出上訴，被上訴當局即遭傳喚，可在四十八小時內答辯，而法院的決定則在被上訴當局作出答辯後五天內作出。

　　這樣看來有點複雜，在此舉一個簡單例子說明之。例如甲乙丙三人在四月一日通知民政總署管理委員會主席，三天後的中午即四月四日中午十二時將舉行示威。如果當局要對其作出限制，則至遲要在四月二日中午十二時把決定送給甲乙丙所指明的地址。假使甲乙丙收到決定後不服，向終審法院提出上訴，則要在八日內提起，案情所見就只可在四月二日及三日提起。但終審法院要在五天內作出判決，但即使當甲乙丙是在四月二日提起上訴，明顯地五天的期間也已超越了甲丁丙欲舉行示威的日子，這令訴訟變得毫無意義，而這樣的制度設計也不能真正保障到居民的基本權利。這正是在終審法院第21/2010號案件中所發生的情況，因為在上訴待決期間已超過?原定舉?集會的時間，所以在被質疑的?為存在瑕疵的情況下，上訴人的法??況已?可能通過訴訟獲得彌補，故關於繼續進?訴訟已變成沒有意義。

結語

　　每當出現遊行示威，當局總會提出更改路線、更改地點等諸如此類的要求，當中有的多被法院視為運用自由裁量權不當而被撤銷。另外有些雖然被法院視為合法，但在實然的層面已對遊行示威構成影響。這樣的表現，是否揭示行政當局對立法者在法律中所賦予的自由裁量權理解不足？抑或有人別有用心，懼怕遊行示威帶來的政治性後果，故希望通過種種手段對遊行示威加以百般刁難，從而達到某些政治目的？相信答案昭然若揭。

　　遊行示威是人民的基本權利，在世界人權宣言、公民政治權利國際公約、中國憲法以至澳門基本法都有對此加以保障。然而，遊行示威或多或少都帶有政治意味，作為(至少表面上)奉行民主制度的政府，應在保障居民的基本權利同時，傾聽居民的訴求，而不應把居民表達訴求的基本權利視為敵對。在集會權及示威權法律中，立法者為更好處理具體情況才賦予行政當局自由裁量權，然而自由裁量權使用不當很有可能影響居民的基本權利。希望當局真正能做到依法行政，法律問題法律解決，避免因為政治意味而不當運用法律賦予的空間，從而影響到居民的基本權利。

敬堯

引言