中國憲法與澳門基本法的關係

    澳門基本法推廣協會專題講座上的講話

    喬曉陽

    二、憲法與澳門基本法的關係

    在基本法實施過程中，我注意到理論和實踐中存在的兩種傾向：一種是把基本法視為“憲法”，脫離國家憲法來講基本法，另一種是把基本法視為一般性的全國性法律，忽略其特殊地位。這兩種傾向雖然事出有因，但都是不正確的，其結果都會導致對基本法規定的片面理解。要克服這兩種傾向，就需要正確認識憲法與基本法的關係。那麼，基本法起草過程中，是怎樣處理憲法與基本法的關係呢？這裡主要有三個方面的規定。

    一是明確憲法是基本法的立法依據。

    憲法是國家最高法律規範，任何法律都要依據憲法而制定，都必須符合憲法，這是一條重要法治原則，澳門基本法的制定同樣遵循這條原則。但是講到基本法是依據憲法制定的，大家一般想到的可能就是憲法第三十一條。當然，憲法第三十一條是最重要的憲法依據，但我在這裡要指出的是，基本法制定不僅依據憲法第三十一條，還依據憲法的其他規定。基本法序言第三段講得很明白，“根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會特制定中華人民共和國澳門特別行政區基本法，規定在澳門特別行政區實行的制度，以保障國家對澳門基本方針政策的實施。”這段話的第一句就是“根據中華人民共和國憲法”，而不是根據憲法第三十一條，明確了憲法是澳門基本法的立法依據。

    那麼，怎麼根據憲法來制定基本法呢？概括來講，按照憲法第三十一條，基本法規定了在澳門特別行政區實行的各項制度，而這些制度的規定，又與憲法其他方面的規定相配合，從而形成了以憲法為體、以基本法為用，體用結合的澳門特別行政區制度。具體來講，基本法每一條規定都在憲法框架內做過仔細推敲，做到既符合中央對澳門的基本方針政策，又符合憲法。

    下面舉兩個例子來說明。先舉一個大家比較熟悉的例子，基本法的解釋權。澳門基本法第一百四十三條第一款規定，“本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。”為甚麼有這個規定？這就是按照我國憲法的規定，憲法和法律的解釋權屬於全國人大常委會。澳門基本法是全國人大制定的全國性法律，其解釋權當然屬於全國人大常委會。這體現了“一國”。基本法第一百四十三條接着規定，全國人大常委會授權澳門特區法院在審理案件時對涉及的基本法自治範圍內的條款可以自行解釋，對其他條款也可以解釋。大家知道，法院審理案件中適用法律與解釋法律是相伴而行的，如果只規定基本法的解釋權屬於全國人大常委會，而沒有賦予法院在審判案件中解釋基本法的權力，法院在審判案件時，如果遇到基本法的解釋問題，就要事事提請全國人大常委會釋法，這樣澳門法院就難於正常審理案件了。所以，要授權法院解釋基本法。這體現了“兩制”。基本法第一百四十三條繼續規定，法院在審理案件時，如需要解釋基本法關於中央管理的事務或中央與特區關係的條款，在對案件作出終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款作出解釋。這又體現了“一國”。澳門基本法第一百四十三條關於解釋權的規定，是憲法有關規定的具體體現，是實施“一國兩制”的實際需要，有着深刻的法理基礎，形成符合憲法的基本法解釋制度。再舉一個例子，基本法修改提案權。基本法第一百四十四條把基本法修改提案權賦予全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區。澳門特別行政區具有基本法修改提案權，是一個十分特殊的安排。按照我國憲法規定，只有全國人大的組成人員或產生的機構，才有權向全國人大提出屬於全國人大職權範圍內的議案。澳門特別行政區顯然不屬於有權向全國人大提出議案的機構，怎麼做到符合憲法規定？基本法第一百四十四條規定，澳門特別行政區提出的基本法修改議案，須經澳門地區全國人大代表三分之二多數、澳門特區立法會三分之二多數和澳門特區行政長官同意後，交由澳門特區出席全國人大的代表團向全國人大提出。按照憲法規定，全國人大代表有權提出屬於全國人大職權範圍的議案，因此，這一規定是完全符合憲法的。這個例子說明，為了做到基本法的各項規定符合憲法，有過十分深入的研究。

    總之，基本法任何條文的規定，都是有憲法依據的，如果基本法脫離了憲法，就失去法律效力，從這個角度看，同全國人大制定的其他法律一樣，憲法與基本法的關係是“母法”與“子法”的關係。

    二是明確基本法的特殊法律地位。

    講到憲法與基本法的關係是“母法”與“子法”的關係，還需要進一步講它們之間不是一般的“母法”與“子法”的關係。為甚麼這樣講？這要看基本法第十一條第一款。這一款是這樣規定的：“根據中華人民共和國憲法第三十一條，澳門特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法為依據。”甚麼是“以本法為依據”？就是這一款所列明的制度和政策，不適用憲法的有關規定，而適用基本法的規定。這就超出了一般的“母法”與“子法”的關係，而具有特殊性。我們通常講，基本法在我國法律體系中具有特殊地位，其依據就在這裡。

    為甚麼可以規定在澳門特別行政區實行的制度和政策以基本法為依據？其法理就是前面提到的憲法第三十一條的性質是帶有授權性的特別規定，全國人大制定的、屬於憲法第三十一條規定範疇的法律，具有優先適用的地位。從這個意義上講，基本法是澳門特別行政區的憲制性法律。這裡我想順便講一下“基本法”這個名稱的由來。全國人大制定的規定特別行政區制度的這部法律叫甚麼名稱，這個問題在中央制定對香港基本方針政策過程中就提了出來。由於這部法律所要規定的內容本來應由憲法規定，具有憲制性質，同時我國是一個單一制國家，只能有統一的一部國家憲法，規定地方行政區域管理制度的法律不能叫憲法。怎麼又能體現這部法律的憲制性質又不叫憲法？當時參考了聯邦德國憲制性法律文件的稱呼，將其定名為“基本法”。中英聯合聲明第三條第十二項首先使用了這個稱呼，後來中葡聯合聲明第三條第十二項規定，“上述基本方針政策和本聯合聲明附件一所指的具體說明，將由中華人民共和國全國人民代表大會以中華人民共和國澳門特別行政區基本法規定之，並在五十年內不變。”基本法這個名稱的使用，與基本法規定特別行政區制度，在我國法律體系中具有特殊地位有着密切聯繫。我國現行有效的法律中，除了香港、澳門兩部基本法外，沒有其他法律名稱冠以基本法。關於基本法第十一條，我還要特別指出兩點，一是基本法第十一條第一句話，“根據中華人民共和國憲法第三十一條”，在法律上極其重要。我前面講過，基本法是依據憲法制定的，每一項條文都符合憲法，在立法體例上不需要逐條引用憲法條文。但基本法第十一條不引用憲法第三十一條不行，因為沒有這句話，第十一條的規定就講不通。其道理是，儘管基本法地位特殊，但仍然是依據憲法制定的法律，它本身不能限制憲法規定的適用範圍。所以，第十一條的第一句話實際上是講，在澳門特別行政區實行的制度和政策以基本法為依據，這是憲法第三十一條規定，因而在這些領域不適用憲法有關規定，是憲法本身的限制。二是基本法第十一條還有一層重要含義，即基於憲法的最高法律效力，如果不屬於基本法第十一條規定的範疇，仍然要適用憲法的規定。

    憲法和基本法這種關係，決定了憲法和澳門基本法一起構成了澳門特別行政區的憲制法律基礎。講特別行政區的憲制法律，必須同時講憲法和基本法。澳門回歸後，中央領導人明確指出，要“依法治澳”，這個“法”主要指的是憲法和基本法，講的就是這個道理。

    三是明確基本法是符合憲法的。

    鑒於憲法與基本法的特殊關係，全國人大在通過基本法時，專門作出了《全國人民代表大會關於〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉的決定》，宣佈澳門基本法是根據憲法並按照澳門的具體情況制定的，是符合憲法的。全國人大在通過法律時，專門就該法律的合憲性問題作出決定，香港基本法和澳門基本法是僅有的兩個例子。對這個決定，我想要從兩個方面來理解，一是這個決定的前提就是憲法在特別行政區具有效力，因為如果憲法在澳門特區不具有效力，就不存在基本法需要符合憲法問題。決定宣告基本法符合憲法，不是講只符合憲法某一條文，而是全面符合憲法的規定。二是這個決定帶有進一步明確憲法第三十一條含義的作用，前面講過，憲法第三十一條規定比較原則，特別行政區制度是甚麼，憲法本身沒有直接規定，全國人大關於基本法的決定，起到了宣告這種制度的具體內容的效果。

    在基本法起草過程中，就是通過上述三個層面妥善處理了憲法和基本法的關係問題，正確理解這種關係，對於“一國兩制”與基本法的正確實施有着深遠的影響。

    三、憲法是全體中國人民的共同意志

    講這個問題，完全是有感而發的。今年是澳門回歸祖國十五周年，“一國兩制”和基本法實施進入新的歷史階段。總結過去的經驗，要把“一國兩制”和基本法進一步實施好、貫徹好，我認為最重要的是在澳門牢固樹立憲法觀念和意識。過去，我們對這個問題或多或少有一點迴避，因為在特別行政區一講到憲法，就會提出特別行政區及其居民是否有義務維護憲法規定的國家政治體制和社會主義制度，不好統一認識，還擔心會對“一國兩制”造成誤解或負面影響，於是大家都不大願意提這個問題。但不提這個問題，不等於問題不存在。澳門已經回歸十五年了，我覺得是時候把這個問題明白無誤地提出來、講清楚。首先要專門講一下憲法在澳門特別行政區的效力問題。講這個問題就是要回答澳門特區是不是有義務維護憲法的規定，包括社會主義制度的規定？有些人對這個問題認識不是很清楚，認為既然澳門特區不實行社會主義制度和政策，保持原有資本主義制度和生活方式，就不能要求澳門特區維護憲法規定的社會主義制度和政策。我認為這種觀點是不正確的。用一個簡單的邏輯就能說明這個問題。如果說上述觀點是正確的，那麼內地各地方不實行資本主義制度，是否可以不維護澳門實行的資本主義制度呢？答案是不行的。為甚麼？因為國家主體實行社會主義制度和政策是憲法規定的，澳門特區實行資本主義制度和政策也是憲法規定的，從維護憲法出發，內地既要維護內地的社會主義制度，也要維護澳門特區的資本主義制度。因此，只要我們站在憲法的共同基礎上，對憲法在澳門特區的效力問題很容易得出正確的答案。從法律上講，憲法條文的適用範圍可以不同，但憲法的效力是不可分割的。比如說，憲法第三章第六節“民族自治地方的自治機關”的規定，當然只適用於憲法第三十條規定的自治區、自治州、自治縣，但就其效力而言，在全國範圍內都具有效力。進一步講，憲法是國家主權在法律制度上的最高表現形式，限制憲法在全國範圍內的統一效力，就限制了一個國家主權的行使範圍，否定了主權的最高性。憲法作為國家根本大法，具有最高法律效力，在全國範圍內都具有效力，全國人民，當然也包括澳門居民，都要遵守憲法、維護憲法。在澳門特別行政區實行資本主義制度，是受到憲法充分保障的，那麼，對國家主體實行的社會主義制度，澳門特別行政區是否也必須提供某些保障呢？按照基本法第二十三條規定制定維護國家安全立法，是一個重要保障，但最根本還是要強調憲法是包括澳門同胞在內的全體中國人民的共同意志，在澳門樹立憲法觀念和意識。

    第一，只有樹立憲法觀念和意識，才能建立適應“一國兩制”長期實施的社會意識形態。

    老實講，過去我們講“一國兩制”，不怎麼講意識形態問題，因為社會主義與資本主義是當代世界兩種主要社會制度，代表兩大意識形態，“一國兩制”使兩種制度融於一個國家之中，講意識形態，到底講哪一個？但深入地思考這個問題，任何制度要長期實施下去，都必須有相應的意識形態支撐，既然“一國兩制”要長期實施，就必須建立與之相適應的意識形態。那麼，怎麼建立這種意識形態？這需要在許多方面開展工作，就法律方面來說，就是要講憲法，講憲法是中國人民的共同意志。用大家比較容易理解的話來說，憲法就像一份契約，按照憲法規定，國家主體實行社會主義制度，澳門特別行政區實行資本主義制度，在合同法中，這叫做合同雙方當事人的“合意”，在憲法中，這稱為全體中國人民的共同意志。從這個共同意志出發，內地居民不僅擁護國家主體實行社會主義制度，也擁護澳門實行資本主義制度，澳門居民不僅擁護澳門實行資本主義制度，也擁護國家主體實行社會主義制度。我認為，這就是與“一國兩制”長期實施相適應的意識形態，這裡不存在試圖以社會主義去改變資本主義，或者試圖以資本主義來改變社會主義的問題，用鄧小平的話說，你不吃掉我，我不吃掉你，兩種制度在一個國家中和平共處。這種意識形態的建立，首先應當從講憲法開始。

    第二，只有樹立憲法觀念和意識，才能全面準確地理解“一國兩制”和基本法。

    澳門回歸後，中央領導人有關澳門的講話中，一直強調要全面準確地理解“一國兩制”。我這裡引用一段胡錦濤主席在澳門回歸十周年慶典上的講話，他說：“‘一國兩制’是個完整的概念，‘一國’和‘兩制’緊密相連。要全面準確地理解和貫徹‘一國兩制’方針，關鍵是要把愛國與愛澳有機統一起來。既要維護澳門原有的社會經濟制度、生活方式，又要維護國家主權、統一、安全，尊重國家主體實行的社會主義制度；既要維護澳門特別行政區依法享有的高度自治權，充分保障澳門同胞當家作主的主人翁地位，又要尊重中央政府依法享有的權力，堅決反對任何外部勢力干預澳門事務。”怎麼做到上述要求，從法律上講，同樣要講憲法。因為無論是中央的權力還是澳門特區的高度自治權，無論是國家主體實行的社會主義還是澳門實行的資本主義，都來源於憲法的規定。“一國”與“兩制”的關係，“兩制”中社會主義與資本主義的關係，只有在憲法的基礎上，才能統一起來。從基本法實施角度來講，憲法的地位處於法律體系金字塔的頂端，講法治，首先必須講憲法，任何法律規定，追根溯源，都會涉及憲法，這是一個普遍的規律。把基本法作為完全獨立的法律文件，還是把基本法作為憲法之下的法律文件，在某些情況下，這兩種思想方法對基本法規定的理解有着天壤差別。以我多年研究處理基本法實施問題的經驗，對基本法任何條文的理解，都要追溯到憲法。當然，大部分條文可能追溯到憲法第三十一條就可以，但如果涉及中央的權力或中央與特別行政區的關係，就必須追溯到憲法的其他條文，才能得出正確的理解。因此，也只有樹立憲法觀念和意識，堅持憲法至上的原則，才能正確地理解和實施基本法。

    第三，只有樹立憲法觀念和意識，才能不斷鞏固和發展愛國愛澳的社會基礎。

    任何法律的制定和實施，離不開特定的社會基礎。澳門基本法能夠制定出來，並有效付諸實施，其社會基礎是甚麼？就是愛國愛澳的社會基礎。有些澳門朋友對我講，他們是在爭取澳門回歸祖國的歷程中樹立國家民族觀點，培養出愛國愛澳情懷的，現在澳門已經回歸祖國，怎麼培養年輕一代的愛國愛澳情懷？這確實是一個重大問題。我認為，這同樣要靠樹立憲法觀念和意識。因為憲法是國家的總章程，它規定了我們國家的國體和政體，確立了國家的發展目標和道路，建立了國家的基本制度，只有憲法認同，才能有國家認同，才能真正理解我們為之奮鬥的事業和選擇的發展道路，從而培養出與時代相適應的愛國愛澳精神。從宏觀的角度來看，近代以來的一百多年時間裡，我們國家經受了內憂外患，在那種環境中，湧現了無數愛國志士，在中華大地上始終飄揚着愛國主義偉大精神的旗幟。澳門雖然經歷了長期的外國統治，但廣大澳門同胞同樣有着光榮的愛國主義傳統。今天我們的國家不僅實現了民族獨立、人民解放，而且在實現國家富強、人民富裕的道路上取得了偉大成就，比歷史上任何時候都更加接近實現中華民族偉大復興的目標，這已經極大地增加各族人民的凝聚力和向心力，激化出強烈的愛國主義情懷。澳門年輕的一代成長於國家建設與發展巨大進步的偉大時代，成長於澳門回歸祖國後經濟快速發展和社會全面進步的偉大時代，只要樹立憲法觀念與意識，必定能夠將愛國愛澳精神在新時代薪火相傳，發揚光大。

    下面用三句話結束今天所作的憲法與基本法關係的演講：澳門實行不同於內地的制度和政策，建基於憲法的規定；澳門基本法的法律地位和法律效力，來源於憲法的規定；“一國兩制”和基本法的實施，受制於憲法的規定，通過這三個方面，憲法不僅在內地，而且在澳門，都發揮國家最高法律規範的重大作用，是全體中國人民的共同意志，為“一國兩制”提供了最高的法律保障。

    (下)