談談賦予行政長官刑事豁免權

    立法會正在審議的《候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度》法案有“行政長官在任期內不適用針對其的刑事程序”的條款。有人質疑，為何要賦予行政長官刑事豁免權？對此，筆者談談自己的看法。

    一、世界各地有哪些人享有刑事豁免權？

    從世界各國立法來看，各國一般都對特定主體規定了刑事豁免制度，比如議會的民意代表、法官、政治官員（如國家元首、外交官員等）賦予刑事豁免權。這種制度安排的法理依據主要是，作為選舉產生的民意代表，他們代表的是民衆的整體。為了保障他們不受制於任何不當政治委託和政治指令，從民衆的整體利益出發作出決定、履行職責，有必要通過立法賦予他們刑事豁免權，避免他們因履職而受到政治打壓和政治迫害。為確保法官不屈從政治壓力，只服從法律，依法公正審理案件，各國也賦予了法官刑事豁免權。如美國聯邦法院的法官涉嫌犯罪，須先經過彈劾免除其法官職位才能追究刑事責任。政治官員如國家元首、外交代表也一樣，由於職務的特殊性，他們履職不僅關乎國家的整體利益，同時還關乎國家形象、國家的尊嚴，如果允許任意對他們提起刑事訴訟，使得他們陷於繁複的訴訟程序中不能自拔，將嚴重影響施政的效率、質量和成效，對國家整體利益、國家尊嚴和國家形象也是一種傷害。如果刑事程序被政治異見者利用和操控，國家政治秩序可能陷入動盪。為此，賦予國家元首、外交代表等刑事豁免權已成為國際慣例。如法國憲法規定，共和國總統在其任期內除叛國罪外享有免責權。訴究時，須經國會兩院採用公開投票方式，經兩院議員絕對多數同意時，才能移送最高法院審理。台灣地區的法律也有類似規定。因此，賦予這些特定主體刑事豁免權並不是法律之外構築的“特權”，而是從國家、地區整體利益慎重考量、取捨後確立，並被證明為正確的原則。澳門基本法也吸納了這些做法，如第八十條規定，立法會議員非經立法會許可不受逮捕，但現行犯不在此限；第八十九條規定，法官履行審判職責的行為不受法理追究等。

    二、行政長官的特殊地位需要提供必要的法律制度保障

    澳門回歸前，澳門總督由葡國總統任免和授權，在澳門是“共和國主權機關”的代表，在政治上向葡國總統負責。為保障總督能夠排除當地勢力的干擾、不屈從當地政治勢力的影響，在政治上忠誠於葡國，回歸前的《澳門組織章程》規定，“總督或政務司在任職期間為民事或刑事訴訟的被告時，只能在里斯本法區提起訴訟。”回歸後，在“一國兩制”下，澳門特別行政區成為國家一個享有高度自治權的地方行政區域。依照基本法規定，行政長官是澳門特別行政區的代表，既要向中央人民政府負責，也要向澳門特別行政區負責。這種“雙負責”的政治制度設計，使得行政長官擔負了雙重的政治責任。他既不能屈從於外部勢力、地方局部利益的壓力損害國家的整體利益，也不能屈從內地各省、市、自治區的壓力損害特區的長遠利益。行政長官的職位特點，客觀上要求法律提供一套保障制度，使擔任這一職務的人能夠排除政治干擾，忠誠於國家，忠誠於特區。由於回歸後特區史無前例地享有了獨立的司法權和終審權，基本法不可能參照《澳門組織章程》，規定針對行政長官的刑事訴訟由北京的法院審理，因此，通過本地立法，賦予行政長官有限度的刑事豁免權是非常必要的。

    根據特區刑事訴訟制度，任何人都有權檢舉他人的違法行為，即使檢察院開立卷宗後，發現沒有足夠的事實證明相關指控而歸檔處理，只要檢舉人以輔助人的身份提出預審，他人依然可能成為“嫌犯”。根據基本法，行政長官既是澳門特別行政區的首長，同時是特區政府的首長。他的施政效率、施政質量、施政成效不僅關係特區的長遠發展，甚至關係澳門“一國兩制”實踐的成敗。如果有人利用特區法律，動輒檢舉行政長官，即使沒有充分事實證據，行政長官也可能要接受預審，暫時成為“嫌犯”，陷入繁複的訴訟之中，這不僅特區的政治秩序受到嚴重衝擊，對特區的形象、政府的施政甚至特區的長遠利益也都是一種難以彌補的損害。

    三、法案的豁免並不是無可追究犯罪行為

    事實上，基本法對於行政長官任期內涉嫌刑事犯罪的情形，已經規定了處理的程序。基本法第七十一條第（七）項規定：“如立法會全體議員三分之一聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委託終審法院院長負責組成獨立的調查委員會調查。調查委員會如認為有足夠證據構成上述指控，立法會以全體議員三分之二多數通過，可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。”衆所周知，刑事犯罪本身就是“嚴重違法”的一種。基本法這一規定已經明確無誤地規定了行政長官涉嫌“嚴重違法”這一情形的法律處理程序，即通過議員動議、立法會決議委託調查、提出彈劾報請中央決定這一程序，而不是直接適用刑事程序。

    法案規定“行政長官在任期內不適用針對其的刑事程序”，表明法案“豁免”的不是行政長官的“罪行”，而是在任內進行的刑事程序。如果行政長官在任期內涉嫌刑事犯罪，只要通過彈劾程序免去他的職務，就可以進行刑事偵查和起訴。同時，行政長官的任期屆滿，司法機關同樣可即時啓動刑事程序。因此，這一法案並不存在讓犯罪者逍遙法外的問題。

    朱永強