對澳門公共房策的思考

    政府今年就檢討修訂《經濟房屋法》公開諮詢。在房價高企的時代，須重新思考澳門長期以來的公共房屋政策，認為長遠應淘汰經濟房屋，建立以社會房屋為單一結構的公共房屋政策，更利於澳門未來發展。

    八成居民次購房

    現時居民的住房問題，主要表現為兩點：一是私人住宅的售價及租金遠超出大多數居民可承受的能力或收入水平。為此，居民不斷要求政府加快公共房屋建設，提升供應量。由此而引伸第二個問題，就是公共房屋資源有限，短期內有限的公共房屋供給，無法滿足居民龐大的申請數量。

    具體到經濟房屋上，供需矛盾非常突出。如今年三月截止申請的多戶型經濟房屋，收到約4.2萬份申請，遠超出供應1,900個單位逾21倍。實際上，經濟房屋供求存在兩個奇特現象。

    據一一年人口普查數據，47.7萬名居住於住宅單位的本地人口中，79%居住於自置物業；17.8%居於租用單位。據財政局資料，本地自然人所佔住宅交易宗數比例由一一年的84%升至一三年的97%，且近81%購置住宅單位的居民（自然人）在購置單位時已持有一個單位或以上。

    經屋需求不逼切

    一三年澳門大學澳門研究中心的《房屋政策“澳人澳地”研究報告》中顯示：澳門居民擁有自置物業的比率達83%，其中87%為私人樓宇；超過2/3的被訪者住所的面積在800平方呎或以下。

    據房屋局資料，截至一三年十一月底，出售及預配的經濟房屋單位有9,050個，其中6,054戶已領取單位鎖匙。在已領取鎖匙的單位中，已入住的有2,859戶，入住率不到一半；裝修的有1,767戶，反映居民並不急於入住，且具有富餘資金提升物業價值。尚未裝修或入住的1,428戶，佔23.59%。房屋局代局長郭惠嫻當時稱，按統計，除永寧大廈有超過90%入住率，湖畔大廈超過50%入住率，其他經屋大廈的入住率都低於50%，甚至有部分入住率僅11%。雖然社會有不同解讀，但至少反映有近1/4經屋的居住需求實際上並不迫切。

    賦私人產權漏洞

    此外，同樣是公共房屋，居民申請經屋的熾熱程度遠超過社會房屋。可見，經屋供給端的有限是較明確的，但需求端的數量出現種種背離現象。上述兩個不匹配現象及其他矛盾的表現，共同構成“經濟房屋供需之謎”。面對龐大的需求群，政府需釐清究竟有多少人以及哪些人是真正需要政府幫助解決基本的居住需求。

    “經濟房屋供需之謎”和目前經屋運作模式的漏洞有密切關係。經屋最大漏洞是賦予私人產權，令房子擁有投資屬性，成為個人可以低價購買公共資源，通過長期持有最終售賣獲利的有效途徑。

    經濟房屋由於賦予了私人產權，恰好滿足此類居民的上述需求。主因在於：

    房地產市場分為公屋和私屋兩個分隔的市場，兩個市場間唯一聯通的渠道就是“經屋”。雖然經屋設置禁售期及政府優先回購權，但回購期並不改變經屋擁有私人產權的屬性；回購權的動用則取決於交易價格的評估及釐定，以及政府當時的財政實力。

    禁售期後可獲利

    經屋不但可滿足居住的剛性需要，購置後還能獲得房屋的產權，禁售期結束後，可在私人樓宇市場上出售獲利，可謂“一舉兩得”。且一手經濟房屋售價遠低於市場價格，這就令公屋、私屋市場存在巨大套利空間。

    ○九至一三年，房價年均增約37%，遠高於期間約17%的GDP年均增長率及約9%的居民收入年均增長率，更遠高於儲蓄年利率。經屋價格及收益率也隨房地產價格走高。

    此外，由於消費物價指數由○九年的基數大升至一三年123.48，通脹持續加劇，居民對收入保值、增值的需求愈發迫切，但市場中缺乏其他有效的投資工具，加之中國傳統觀念中對購置房屋具有偏好，導致居民希望通過購置房地產來實現理財目標。

    政策漏洞幫倒忙

    一手經屋是新樓宇，政府及銀行也提供優惠政策，與私人樓宇市場比較，具有首付低、按揭長、風險小等衆多優點，更令其成為炙手可熱的優質投資產品，引發“全民搶購”熱潮。

    因此，出現上述“經濟房屋供需之謎”的一個重要原因是在申請經濟房屋的隊伍裡，混雜許多懷抱投資需求及改善型需求的人群，且經濟房屋作為“半免費午餐”，導致但凡有資格的人都排隊申請。很多剛過十八歲的在校學生都去申請經屋就是明例。

    特區政府應以有限的資源，主要保障本地居民的基本居住需求，適度滿足改善型需求，不應使用公共資源滿足個人投資及置業需求。由於經屋政策存在漏洞，誘發居民搶購經屋以作投資，導致其與解決居民“基本居住需求”的目標相違背，令本就稀缺的公共資源轉變為私人產權，進而作為長期投資而獲利。這擠佔真正需要政府幫助解決基本“居住需求”的人群的資源。因此，經屋不但不利於解決居民的住房問題，反而導致資源錯配，加劇社會不公。單純解決全體居民的基本居住需求，政府通過建造社會房屋即可保障。

    公屋以租賃為主

    從世界範圍來看，大多數國家公共房屋政策主要通過建造保障居住權為目的“社會房屋”為主，即以租賃保障為主，較少採用“經屋”等產權保障的方式，且通過私人房屋市場滿足個人改善型與投資型需求。因此，經屋也並不具有社會普遍性。

    參考國際社會的經驗，如瑞典在二十世紀五十年代的百萬工程計劃及香港回歸後的八萬五計劃，大規模建造經屋，容易衍生衆多問題。例如經屋的建造數量和分配標準不容易確定；經屋的建造周期較長往往與房地產周期不同步，常發生在市場下跌時大規模經屋上市的情況，進一步推倒樓市；廉價的經屋，容易引發尋租行為，滋生腐敗。以上這些問題，在澳門也有不同程度的體現。

    經屋一邊不斷興建，一邊又不斷流入私人市場，導致公共房屋保有量不足。○六年前的經屋，在近年房價攀升的背景下，七年禁售期已屆滿，不少住戶已將其轉賣圖利，換購其他私人房屋。這導致經屋數量逐年減少，造成公共資源的浪費。

    應逐步淘汰經屋

    現行《經濟房屋法》規定的建造經濟房屋的目的：“為協助處於特定收入水平及財產狀況的居民解決住房問題，促進符合居民實際需要及購買力的房屋供應。”及規定“經濟房屋對私人房屋市場及社會房屋政策起着補充性的作用”，在本質上令經濟房屋脫離公共房屋的範疇。

    政府以經屋的形式，把稀缺的土地等公共資源廉價出售給特定人群用以投資獲利，既不公平合理，亦誘發大量不合理需求，導致資源錯配，扭曲市場，實施後反而加劇置業居住的困難。因此，經屋已不符合社會發展需要，應當逐步淘汰。同時，為真正保證居民基本居住需求，政府應通過建立以社會房屋為單一結構的公共房屋政策來解決。

    增建社屋保資源

    從有助解決住房問題上看，現階段增加社會房屋供應，不僅有利於淪為“中低收入者”卻具備住房剛需的居民，通過租賃暫時滿足其居住需要，提高生活質量，迴避房價波動的風險，又能起到令市場回歸理性、穩定民心的作用。倘未來房價回落，不進入市場流通的社會房屋不僅不會對下跌的房價“落井下石”，還能通過改建為養老院、幼兒園、衛生中心、圖書館等的形式，提升周邊的物業價值，燙平房地產市場波動。

    其次，社會房屋只租不售的本質，確保政府始終擁有社會房屋及其土地的所有權，有利於因應住房市場的變化，增減社會房屋的數量或改變土地用途。同時，以社會房屋為單一結構的公共房屋政策，避免公共資源流失，符合澳門地少人多的發展需要。長遠來看，若房屋售價與租金長期居高不下，還會導致人才流失，阻礙澳門生產力的發展，影響本地競爭力。社會房屋可顯著減輕年輕人置業負擔，有利於其提升個人能力，對減少人才流失起積極作用。

    採動態評分排序

    更進一步說，由於土地資源有限，為保障援助的有效性，以社會房屋為單一結構的公共房屋分配方式，應該補充完善一下制度安排：

    一、採取動態評分排序的方式，包括以下三個方面：1、不能使用收入或資產的絕對值評分，應綜合運用如“房價收入比率”等相對值評分。2、個人輪候的順序可因收入或資產的改變而變化。

    二、沿用不溯及既往原則。在現行《經濟房屋法》所獲分配的經屋，政府應按現行法律執行，並通過行使優先購買權等方式，適度逐步回收，再改為社會房屋。

    中國銀行澳門分行青年協會

    陳偉斌  趙偉 吳文慨 雷俊  楊燊榮

    （以上内容僅為學術研討之用，不代表中國銀行觀點。）