論澳門閒置土地的法律定位與界定標準

    近年來，閒置土地的處理問題已經成為澳門社會其中一個炒得最熱的話題。不僅政治人物鍥而不捨地追究追問、政府左支右絀地解說回應以及媒體繪聲繪影的報道，甚至一般百姓茶餘飯後也不忘針砭一下背後的陰謀論，又或者“沙盤推演”一下將來收回的土地能否惠及社會。

    誠然，閒置土地問題毫無疑問是一個政治問題，且正如一些媒體所言，澳門地稀人稠、房價高企，土地問題可能是澳門政治經濟領域最重要的問題。然而，不論閒置土地問題在政治上如何熱絡也無法掩蓋其同時作為一個法律問題的特性。

    政治問題確實需要政治解決，但很多時問題具體是甚麼、政治該如何解決等都需要以法律為準繩，因為這是一個法治社會。

    在閒置土地的問題上，政治和媒體的關注度都已經很高，但公衆所能獲取的資訊卻仍然混雜不堪。例如有人認為澳門現有閒置土地三百多幅；也有消息說真正的閒置土地有一百一十三幅；但一些媒體報道說祇有四十八幅閒置土地可被歸責或者會被收回；不久前，更有消息指四十八幅閒置土地中有十多幅已經被“放生”……

    於是，甚麼是閒置土地、澳門究竟有多少幅閒置土地、究竟如何判別土地是否閒置、誰來判別閒置土地、土地閒置的後果是甚麼等等，不僅一般市民弄不清楚、似乎政府和政治人物都難以說清道明。

    假如連甚麼是閒置土地、如何判別閒置土地等基本問題都未能說明白，我們就把焦點轉移到閒置土地的處置（沒收）、用閒置土地建公共設施等問題上，邏輯不是有點顛倒嗎？

    筆者認為，有關問題的資訊混亂很大程度上是因為很少有人公開地、認真地面對、思考和闡述其法律結構。

    筆者又認為，由於土地批給是由有權限當局作出的行政行為，而行政行為又必須遵循合法性原則，再加上澳門的法律都經過公示，所以通過分析法律而得出上述問題的答案不僅可行、且是解決有關問題的必由之路。本文將率先分析閒置土地在法律上的意義和閒置土地界定的標準兩個較基本的問題。

    閒置土地的法律定位

    （一）概述

    直接追問甚麼是閒置土地可能很容易就找到答案，任何一個對閒置（或其外語對應詞）的語義有基本認知的人都可以根據其自身的語用習慣意義相近的詞語配搭而給出諸如以下解說：閒置土地就是被投閒置散的土地；閒置土地是閒而不用的土地等。

    然而，這樣的答案對於希望借助法律解答問題的人而言並無助益；這樣的回答很容易引來不斷的追問或問答循環。它既不提供穩定的判別標準，也不提供解決方案。

    追問閒置土地的法律定位，其實是要為借助術語引向實證法制度，繼而從實證制度中尋找解決問題的規則或方案。當言說者使用法律用語表達，就可以較直接地將其話語指向與術語相關的法律制度；若然言說者所使用的不是法律用語，但指向的卻是法律事宜，則需要通過多重的言語鏈接（一般是言說者的前言後語）才能接上相關的法律制度。因此，追問閒置土地法律定位要做的第一件事就是要判別其是否法律術語。

    （二）  閒置土地不是法律術語

    對於閒置土地是否法律術語的問題，答案非常清楚：不是！

    首先，使用該詞語（概念的符號）的最重要言說者都不認為它是法律術語；在《土地及公共批給事務跟進委員會》第1/IV/2010號報告書中，記錄了關於閒置土地的處理問題，但沒有說明何謂閒置土地。一年後，隨着討論深入，該委員會的第1/IV/2011號報告書則記錄了政府與跟進委員會對閒置土地的理解：

    “其實，所謂的閒置土地，並非《土地法》使用的概念，而是在一般意義上通常指已經批給但沒有被利用的土地。”

    負責細則性審議二○一三年《土地法》草案的“立法會第一常設委員會”與“土地及公共批給事務跟進委員會”屬同一套人馬，所以在第一常設委員會向大會提交的第《3/IV/2013號意見書》中（第二十八頁），又將上面這段文字複述了一遍。

    其次，即使撇開言說者認知這一主觀的觀察角度，作為旁觀者的我們也還有一個更簡單的方法：在儲存了澳門所有現行法律法規的互聯網網頁上輸入閒置土地一詞檢索一下也可發現，它並沒有出現在澳門現行法的任何法律規則中。

    因此，所謂的閒置土地並不是法律術語，祇憑這一詞語並不能鏈接到澳門現行法中的任何制度和規範，更遑論找出處理問題的方案。

    （三）所謂閒置土地問題指向澳門《土地法》的土地批給制度

    “閒置土地”雖然不是法律術語，但是與之相關的法律問題的定位還需要從其重要言說者的前言後語中尋找。實際上，祇要言說者企圖借助法律解決問題或將問題引向法律，鏈接的通道就必然存在於其話語之中。

    在澳門閒置土地問題的政治與社會言說中，上述重要言說者不僅僅表明了閒置土地不是法律概念（術語），還為其進行法律轉換（定義），在上引的同一份文件中，委員會指出：

    “在是次討論過程中，政府代表將閒置土地界定為一些基於可歸責於承批人的原因而超過法定或合同規定的利用時間，而未被利用發展的土地。”

    這一詞語轉換為我們帶來了“歸責、承批人、法定利用時間、合同規定的利用時間”等指向現行法律制度的術語。

    然而，必須注意的是，上文所指的重要言說者的言論雖然具有份量，但卻不代表其言論是唯一重要的言論。假若我們將有關言論放回其產生的時空場景，即使這一連串的言論和行動都與一件事有關：發生在二○○六年的澳門特別行政區設立以來最大宗的官員貪污案。由於貪污案主要涉及土地批給和公共工程的競投，所以在該案發生以後不久，澳門廉政公署就展開對土地批給與公共工程的競投制度的檢討，並於二○○七年針對上述兩問題分別發出了報告檢討報告書。在其中的《土地批給和監管制度分析》報告中，公署提出了一些改善建議，而建議的其中一項指出：

    “對於違反批給合同（如在欠缺合理理由下不利用批地或逾期利用）的情況，嚴格按照現行法例及批地合同條款進行處理，如科罰款，甚至宣告收回土地。”

    （見《澳門廉政公署年報二○○七》，第四十六頁）。

    在閒置土地問題上，澳門廉政公署當然也是重要言說者。甚至可以說，立法會“土地及公共批給事務跟進委員會”的出現，政府公務部門對土地批給制度的檢討等行動都是在廉政公署發出報告之後發生的。既然在閒置土地問題上各重要言說者的言論都是相關的，且焦點也基本相同，那麼閒置土地的法律定位問題是否就迎刃而解了？未必盡然如此。

    這是因為，各重要言說者的言論並不完全一致（例如，廉政公署報告所帶出的法律術語與上文所列的並不完全一樣；它沒有提到閒置，但卻明確指出了“違反批給合同”、“欠缺合理理由”等概念）；且即使他們的言論一致，也很難說他們所理解的法律定位是唯一適當的界定。

    至此，我們所能獲得的訊息僅僅是：儘管各重要言說者的言論不盡相同，但所指的方向是一致的，即澳門《土地法》中的土地批給和監管制度。

    （四）小結

    閒置土地問題之所以讓公衆覺得摸不着頭腦，正是因為在公共話語和政治話語中，言說者企圖以並不嚴謹的“閒置土地”一詞直接代入非常嚴肅而且影響權利義務關係的法律話語中，使人分不清一般言說、政治言說與法律言說。

    在一般話語和政治言說中，閒置土地可以是任何沒人使用的土地（不管其屬於誰，使用規則是甚麼），於是，既有人認為只有幾十幅閒置土地，也有人認為有一百多幅閒置土地，甚至有人認為有三百多幅閒置土地。

    筆者的疑問是，既然閒置土地的問題具有法律性（涉及公共當局和不同個人的權利義務；涉及稀缺資源與大額的金錢），我們（包括政治言說者、公共言說者、當政者等）真的就能拍一下腦袋就隨便認定、隨便承諾、隨便沒收或“放生”所謂的閒置土地嗎？

    當然不能！

    既然已經指向了法律制度，當然祇能從法律制度中尋找答案。祇有法律才能為所謂的閒置土地問題提供認定標準和處置方案。儘管各式各樣的公共言說混雜不清，但這些言說也為法律言說提供了論題、為規則的尋找提供了線索。

    在進一步分析所謂閒置土地的界定標準之前，也許以點列的方式作一小結會使本文的論述更為清晰：“閒置土地”並不是一個法律術語或法律概念；“閒置土地”的討論指向了澳門《土地法》中的土地批給和監管制度；由於澳門的土地不是全部都可以被批給的，所以現時討論的閒置土地問題與私有產權的土地無關、也與公產無關；所謂“閒置土地”的認定與處置，不應該是（也不是）一個可以由公共言說定奪或通過投票決定的議題，而是一個處於實證法框架中、只能按實證法規定處理的問題。

    “閒置土地界定標準”的尋找：一條錯誤的路徑

    稍為思考就可發現，所謂的閒置土地法律定位問題與界定標準問題其實是性質類似（甚至相同）的問題，祇不過層次深淺不一樣而已。假如要將法律定位做到精確，自然就需要標準。問題是，繼續糾纏着為閒置土地尋找法律標準可能是一條錯誤的路徑。

    理由很簡單，社會上討論閒置土地的問題不是為了要對澳門的土地進行分類或製作圖冊，而是希望通過這樣的界定讓政府收回土地。可是按法律規定，閒置（不使用、不開發）的土地不一定應被收回，應被收回的土地也不一定就是閒置（可能是其他違反法律或合同的情況，例如不繳付租金）。

    所以，進入這個論題的正確方法應該是找出法律在甚麼情況下才應該（或者才可以）收回已批出的土地。然而，意識到這一點就真的可以等於找到通出迷宮的通道嗎？筆者懷疑這可能只是另一個迷宮的入口。（上）

    澳門大學法學院教授 唐曉晴