論澳門閒置土地的法律定位與界定標準

    “閒置土地界定標準”的尋找：一條錯誤的路徑

    稍為思考就可發現，所謂的閒置土地法律定位問題與界定標準問題其實是性質類似（甚至相同）的問題，只不過層次深淺不一樣而已。假如要將法律定位做到精確，自然就需要標準。

    問題是，繼續糾纏着為閒置土地尋找法律標準可能是一條錯誤的路徑。

    理由很簡單，社會上討論閒置土地的問題不是為了要對澳門的土地進行分類或製作圖冊，而是希望通過這樣的界定讓政府收回土地。可是按法律規定，閒置（不使用、不開發）的土地不一定應被收回，應被收回的土地也不一定就是閒置（可能是其他違反法律或合同的情況，例如不繳付租金）。

    所以，進入這個論題的正確方法應該是找出法律在甚麼情況下才應該（或者才可以）收回已批出的土地。

    然而，意識到這一點就真的可以等於找到通出迷宮的通道嗎？筆者懷疑這可能只是另一個迷宮的入口。

    替代路徑是否可能？

    －收回土地的標準究竟有多複雜

    （一）概述

    由於現在社會上討論的所謂閒置土地絕大部分都是在特別行政區政府成立以前批出的，所以在2013年《土地法》（下稱新土地法）制定前界定那些土地可以收回所依據的主要仍然是上個世紀八十年代制定的《土地法》（下稱《舊土地法》）。按照該法律規定，收回已批出土地的制度主要有兩個：失效與解除，而其所涉及的主要條文也只有兩條（分別為第166條與第169條）。

    表面看來，僅僅對兩個法律條文進行分析應該不是一件困難的事，但從事法律工作的人會明白事實並非如此。有時候，一個條文或一個概念就足以讓世世代代的法律工作者耗費畢生精力。

    我們先來看一下條文內容：

    第166條（臨時批給的失效）

    1.如未經批出當局同意而將批出地段用於與許可有異的用途，又或發生任何下列歸責於承批人的情況，則長期租借方式的臨時批出即告失效：

    a)沒有在合同訂定的各個期間及期限內利用的有關地段，又或在合同未有如此載明時，逾越第105條第3款所指的加重罰款繳付期仍為未為之；b)中斷利用地段的時間超過對該利用所訂的完成期限的一半。    

    2.都市性地段或具有都市利益地段的臨時租賃，倘有上款所指任何情況之一，又或在禁止轉租或未經預先許可的情況下轉租，即告失效。    

    第169條（解除及收回之情況）

    1.有下列任一情況，批出實體得解除租賃方式之批出：

    a）在合同或法律所定期間內無繳付租金；b）未經許可而更改批地用途或土地之利用；c）違反其餘在合同內已訂明作如此處罰的義務。  

    2.合同被解除後，承批人無權獲任何損害賠償，亦無權取回在該地段作出的任何方式改善物。  

    3.以第一款a項規定作為依據而進行的解除，並不妨礙徵收所欠繳的租金，並應自所存放的保證金中扣除，而餘額須透過稅務執行方式徵收。   

    4.未經許可而更改有關用途或利用者，則本地區有權收回長期租借方式所批出之地段，但有權限機關須考慮在地段作出之改善物而支付損害賠償。    

    （二）失效作為收回已批出土地的法律依據的局限

    這兩個條文，前者主要處理不利用或逾期利用，後者處理其他嚴重違反合同義務的情況。

    鑒於社會討論所謂“閒置土地”的焦點是在土地不利用或逾期利用，所以下文將集中處理第一種情況。

    為求簡潔，可以這樣說，在第166條第1款a）項及b）項所列的兩種情況中，第一種處理的是沒有在法定期限內利用，而第二種是已經開始利用，但中途中斷利用。

    在這裏，有幾組概念是非常關鍵的：

    (1)利用；(2)合同期間與期限；(3)歸責。

    甚至可以認為弄清楚這幾組概念在《舊土地法》的意義就接近找到一幅土地是否應被收回的標準。問題是，這幾組概念要弄清並不容易。這並不是說文字表達有語法錯誤，而是各組概念都將牽連出更多情況，而一些被牽出的情況難以把握。下文將嘗試以簡潔的方式展示。

    （三）利用的意義

    在第166條中，利用（aproveitamento）一詞是有特別意義的。它可以因應土地法定用途的不同而有不同形態：農用地的利用可以指種植、興建農用設施等；都市地段的利用主要是“興建都市房屋”。

    在都市地段的情況，興建房屋需要一個過程（包括各種設施圖則的提交與審批，施工的核准照，建築物的驗收，使用准照的發出等），而在這個過程中，需要承批人與政府不斷互動才能完成。

    《舊土地法》的設計是，利用過程中，承批人作出特定行為的期限由批給合同訂定（第166條1款a）項）。假如合同沒有訂明期限，則按法律規定（第105條第2款）候補性規定處理。

    第166條只提到利用，原則上只要興建房屋的過程展開，就可以算是符合了利用的要求。問題是，法律也訂明，利用是要按照期限的。所以整個問題的重心就轉移到期限了。

    （四）期間／期限

    由於“利用”是一個較長的過程，中間有很多事是可以發生的，例如天災、罷工等等，都可以影響興建工程。另一方面，設計圖的批准不順利也可以影響利用的完成。當然，也可能是承批人在各個環節中拖延而使建築物無法在期限內完成。

    正是因為有了期限，監管才有可能，也才有所謂的失效（公共話語並不區分失效或解除收回）。

    表面上，第166條1款a)項的規定是非常嚴格的，它首先讓批給合同來訂定承批人各階段行為的期限以及違反期限作出行為的後果；在批給合同沒有詳細規定時，法律還設了利用的候補期限（第165條）以及不遵守這些期限的後果。

    訂定期限的規則不可謂不周，但房屋的興建是否能嚴格按期限進行卻取決於很多因素。這些因素立法者不可能一概不考慮，否則法律自身就違背了其存在的理由。

    對於這一互動過程，《舊土地法》的設計是，一般情況下建造的總用時，由批給合同所訂定的總利用期限把握，過程中的各行為要麼由合同特別規定，要麼按候補規定。

    假如合同沒有特別訂明違反某一期限的後果為失效，而是按候補規定處理，則在利用過程中，承批人不按候補規定期限作出行為的後果只是罰款（第108條第3款），只有在加重罰款後仍不作為，才會導致失效。

    在這個設計中，立法者還引入了一個重要原則使不勤謹或不認真不專業的承批人無法拖延：

    “對建築圖則或結構圖則的拒絶，並不中斷期限的計算。”（第105條第4款）。於是，假設承批人不斷提交不合格的圖則，他最終也不能阻延利用期的流逝。

    只不過，由於利用期是一個過程，過程中可能發生的事很多也無法在批給開始時全部預判列明，所以立法者必須在規則上留下彈性處理的空間。而這就是《舊土地法》第105條第5款的規定：“如承批人所提出的理由獲批出實體接納，則不適用本條第3款及第4款的規定。”

    在《舊土地法》的立法設計中，一般情況下，利用期限是非常嚴謹的；只有在特殊情況下，方允許承批人提出理由不受各個期限的限制，而且這些理由還要獲得行政當局接納。

    由於正常情況下承批人按期限完成利用並不會引起質疑，所以問題的焦點就從期限轉移到“甚麼理由才能獲當局接納＂從而使承批人不受各期限的約束。

    （五）承批人的理由與歸責

    上文說明了在承批人提出理由，而理由被當局接納後，其利用過程中的若干行為不遵守期限或整個利用超過了法定（第105條第3款）利用期或約定利用期（第105條第1款），均不會導致第105條第3款和第4款的後果（即罰款或不中斷期限的計算）。

    然而，第166條又提到了另一個相似的概念：歸責。

    這兩個概念有關聯，但並不相同。承批人提出延期作出行為的理由必須要經當局接納才可能避免不利後果。正是由於有接納這個機制，承批人所提出的理由可以是各種各樣的，包括經濟大環境、人力不可抗拒的事件、個人方面的原因等等。

    歸責概念則不一樣，它不取決於行政當局的接納。因此，天災、罷工等所謂不可抗力原因自然就不能歸責到承批人頭上；行政當局違法作為或不作為而使承批人無法利用當然也不能歸責於承批人；可是如果承批人自己的經濟能力有問題或對市場判斷有問題，則不依期利用就可歸責於承批人。這裏的核心概念是承批人有利用土地的義務（第103條）。

    （六）行政當局的自由裁量空間

    首先，對於“承批人提出理由”規定的裁量自由問題，確實可以說行政當局的空間很大，但是由於當局作出的是行政行為，它的接納與否決，須以公共利益為依歸。

    其次，我們現在處理的都是一些過往批給的個案，所以要麼已完成利用，要麼利用期限早已超過。所以承批人現在才提出理由顯然無補於事，行政當局也不可能接納。對於過往已經接納承批人理由的個案，當然也不可能現在才推翻（除非當中涉及違法）。

    對於是否可歸責於承批人的情況，只要對歸責理論進行理性討論，要指出答案並不困難。問題只在於，當可歸責與不可歸責的問題有疑問時，行政當局應當謹慎，尤其是在這種情況下，當局要主動作出批示來宣告失效。

    很明顯，“承批人提出理由”與“歸責”兩個概念的存在，使批地失效問題有一定的不確定性，也確實顯示在整個土地利用過程中，行政當局有很大的裁量空間，但是否就表示當局可以肆意妄為呢？似乎未必，因為政府的行為必然要受行政程序約束，必須以合法性為前提。實際上，上世紀制定的《土地法》之所以賦予當局如此大的裁量權，是因為當時澳門的經濟環境並不富裕，都市發展所需的資金也不容易籌措，所以讓政府有足夠的彈性與承批人協商可能才是最符合公共利益的。只不過後來社會環境迅速變化，這種裁量權才轉化為不法官員貪污的入口。

    新土地法過渡性規定的影響

    本來，法律的制定或修改只適用於其制定以後發生的情況，但是新《土地法》卻以一個過渡性條文（第215條）規定，新法對未完成利用的先前批給也予以適用。

    那麼，如果舊的批給也適用新的規定，上述分析會有變化嗎？有變化。而最大的變化就是當局裁量權的限制。

    在新《土地法》中，“承批人提出理由”與“歸責”這兩個讓行政當局享有巨大裁量自由的概念合而為一，並以承批人不可歸責作為前提，並指明對於這類不可歸責的情況，也要由行政長官批准中止或延長土地私用的時間（新《土地法》第104條第5款）。

    假如說按舊《土地法》規定，當局可以接受承批人以市場不穩或個人資金短缺作為利用期的理由，則在新法生效後，無論先前作出的批給還是新批給都不能接受這種理由；只有不可抗力、行政當局過錯等原因才可能作為承批人延遲利用的理由。

    結論

    從以上分析可見，土地應予收回或不應收回是有法律標準的，無論在舊《土地法》還是新《土地法》框架下都有標準。所以根據這些法律標準，應收回的土地要收回，不應收的土地絶對不能收回，不可能有所謂的“‘放生’閒置土地＂之說。

    所謂閒置土地的概念並不準確，只會構成話語混亂。

    真正的問題是土地在甚麼情況下可被回收。

    對於利用期已過，承批人完全沒有動作的情況當然要收回。

    對於利用期未過以前，承批人已提出理由，當局又已在新《土地法》生效前接納其理由的情況，應按接納的協議辦，若再有違反，方予收回。

    在新《土地法》生效前，對於沒有提出理由，但明顯由於不可抗力或行政當局過錯而導致的逾期，要考慮撇除這些理由後有無逾期方可決定是否收回。

    在新《土地法》生效後，承批人只能以不可歸責作為其逾期利用的理由，而且要主動向行政當局提出申請，在其提出申請後，行政當局有義務回覆是否接受其申請。

    如行政當局發現是其過錯引致土地未能按期利用，當局不應該隨便啟動收回程序，否則其行為就是自相矛盾。

    然而，個案還遠比想像中複雜，所以不論是政府（就算是有法律團隊）還是承批人，在判別土地應否或會否被“收回＂時，都會遇到一定的困難或者不確定性。要作出正確的法律判斷並不容易，但並非不可能。（下 · 完）

    澳門大學法學院教授 唐曉晴