論澳門土地法的“漏洞”

    四、處理價值矛盾的可能手段

    （一）概述

    放任法律漏洞的存在將損害公義、顛覆法律的正確性宣稱，最終也就是傷害法治本體，因此發現法律漏洞必須處理。

    在澳門“閒置土地”的公共討論過程中，曾經有不同的人提出各種處理手段，由於篇幅關係，下文將扼要回應一下幾種主要設想。

    （二）用行政手段消除矛盾為甚麼不可行

    在各種處理方案中，最多次被人提及的一種意見是：讓行政當局以個案方式處理。

    實際上，這種意見應該源於提案人。立法會的意見書記載了提案人的一段所謂的解釋：“同樣基於土地切實利用原則，認為不適宜於條文中確立逾期利用仍得以續期的概念，但不排除具體個案在合乎本法其他規定的情況下而獲得特別處理。”（第102頁）

    那麼，究竟要符合甚麼規定才可以獲特別處理呢？有意見認為，所謂的“其他規定”指的就是《新土地法》第55條的豁免公開招標制度。儘管在討論期限時，議員有很多疑問，但是意見書關於豁免公開招標制度的論述卻完全沒有提及該制度可以或者曾被設想用來解決租賃期已過的情況。相反，在討論過程中有議員擔心，“某一土地發展項目是否屬於配合政策的建設，完全取決於政府官員的判斷，但法案卻沒有規定判斷標準。所以委員會一致認為有關規定過於寬泛，建議政府將條文規定具體化。＂於是，最後文本作出改善，“以舉例列舉的方式，具體指配合已向公衆尤其是透過下列方式公佈的政府政策的建設：載於年度的施政方針；政府在立法會施政報告及施政方針答問大會上公佈；政府在政策新聞發佈會上公佈。”（第116頁）

    經過這樣的列舉後，公共利益的範圍已經被類型化，要將上述情況解釋為公共利益只能是對法律的又一次曲解。

    另一方面，即使有這樣不顧法理的人願意作出這一解釋，適用有關規定的機制也是耐人尋味的：每處理一宗土地續期，政府就將它寫入施政方針，然後在答問大會上或新聞發佈會上公佈！！難道施政方針與政策發佈會是為這種目的而設的嗎？即使果真如此，萬一有一宗個案的租賃期屆滿與方針、政策等的發佈期不在同一時段，那麼行政當局是應該立刻依法收地還是等來年的發佈會呢？

    （三）留給法院判決的方案為甚麼不可行

    除了上述方案外，還有一種頗為流行的說法：如果承批人有理，讓他去法院告去，真有理的話他早晚會勝訴。確實，在各國過往的法律實踐中，法律漏洞一般都是法院發現的，於是有法官造法以填補漏洞的說法。

    問題是，在這些實踐中之所以等到法院來處理漏洞是因為立法者、依法而行動者都沒有發現漏洞。

    在大部分法治社會中，如果是立法者發現了法律的漏洞，“他”會立刻通過立法消除漏洞。如此一來，所謂的“漏洞”就不會等到糾紛發生時由法官處理。立法者明知法律有問題而不處理，放任衝突發生是會有政治後果的。但是在澳門的制度設計中，立法的提案權大部分掌握在政府手中，所以很容易讓人忘記了當局作為“立法者”與行動者時應有的不同立場。

    在發現了漏洞而放任破壞性後果的產生將使其壞影響放射性地加劇，同時顯示了有立法義務的人的不願擔當與不稱職。謹此而已。

    （四）以過渡規範處理為甚麼行

    對於這一方案的可行性其實無需多言，知道有這種機制存在的人大概都知道其功能。

    過渡性規範就是用來清理過去已經產生的法律狀況的。假如立法者沒有在立法的同時預計好有哪些特別情況需要清理，那麼在立法後發現了相關情況也應該立刻制定過渡性規範處理，尤其是在破壞性後果產生以前把矛盾處理掉，就可以避免這些後果。

    在澳門和其他法域，以過渡性規範處理類似問題的個案多不勝數，澳門立法會不久前才演示了一次。

    （下，完）

    澳門大學法學院教授   唐曉晴