回歸後國有地管理須嚴格執行基本法

    土地是澳門特區最稀缺也是最寶貴的資源。在切實利用好澳門的土地資源方面，特區政府負有依法監管的重大責任。澳門基本法第七條明確規定，澳門特別行政區境內的土地，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，其餘均屬國家所有，由澳門特別行政區政府負責管理、使用、開發、出租或批給個人、法人使用或開發。

    二○一三年澳門立法會通過的《土地法》第二條更是明確規定對澳門的國有土地管理必須遵循監察原則，政府有責任跟進批給或佔用土地的狀況，以確保達至有關批給或佔用的目的。

    回歸以來，有關特區政府管理與使用澳門國有土地的話題，始終為社會高度關注。特別是二○一四年三月一日澳門新的《土地法》生效後，公衆不僅關心政府回收社會俗稱的“閒置土地”的進展狀況，而且對有關政府換地導致政府欠下巨額“地債”的傳聞提出了種種質疑，其中又以對益隆炮竹廠換地情況的質疑最為突出。第四屆特區政府就職後不久，負責運輸工務範疇的主要官員在分析相關材料後，依法將相關案件轉介澳門廉政公署跟進調查。從廉政公署依法調查後所公佈的有關益隆換地案的報告來看，涉及回歸後澳門的國有土地管理是否嚴格執行基本法的問題。

    根據廉政公署的調查報告，益隆炮竹廠佔地面積共二萬八千三百四十平方米，其中祇有一千六百五十五平方米屬於私家地（即私有土地），其餘二萬六千六百八十五平方米的土地則不屬於私有土地。根據澳門基本法第七條的規定，澳門特別行政區境內的土地，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，其餘均屬國家所有。因此，澳門回歸後，益隆炮竹廠佔用的土地中有二萬六千六百八十五平方米的土地屬於國家所有，由澳門特區政府負責管理。這二萬六千六百八十五平方米的土地，按照採用澳門特區法律的澳門原有法律——第六 / 八○/ M號法律的規定，屬於“本地區私產土地”；按照二○一四年三月一日開始生效的《土地法》規定，屬於“私產”。不論稱之為“本地區私產土地”還是“私產”，澳門回歸後，益隆炮竹廠所佔面積為二萬六千六百八十五平方米的這部分土地，在法律性質上屬於澳門的國有土地，這一點是明白無誤且無疑的。

    按照澳門基本法第七條的規定，澳門回歸後，除在澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，將不能再產生新的私有土地，否則將直接違反基本法。因此，包括澳門《土地法》在內的任何法律，其所規定的私有土地，祇能是澳門回歸前依法取得的，任何人都不得以其他任何理由去主張澳門特區境內的其他任何土地屬於自己的私有土地。不僅如此，澳門特區的任何政權機構，包括行政機關、立法會和司法機關，除依法承認和保護澳門特別行政區成立前已依法確認的私有土地外，均無權以其他任何理由和方式去確認澳門特區境內的其他任何土地為新的私有土地。為此，一九九九年十月三十一日九屆全國人大常委會第十二次會議通過的《關於處理澳門原有法律的決定》附件三中，明確規定澳門原有的《土地法》中有關出售土地的條款因抵觸基本法而不採用為澳門特區法律。此外，一九九九年十二月二十日頒佈的《回歸法》第四條第一款第（四）項明確規定“有關土地所有權的規定，依照澳門特別行政區基本法第七條的規定解釋”。

    從廉政公署公佈的關於政府與益隆炮竹廠在澳門回歸後最初換地的情況看，存在是否嚴格執行基本法的問題。二○○一年一月十日，特區政府在所簽的換地承諾書中承諾批出十五萬二千○七十三平方米的土地，以換取整個益隆炮竹廠所佔用的土地。這實際上涉嫌將整個益隆炮竹廠佔用的土地視為“私有土地”來處理了。如果這樣的話，這與益隆炮竹廠所佔用土地在所有權歸屬上的實際情況不符，因為從廉政公署公佈的相關報告看，益隆炮竹廠佔用的土地中祇有一千六百五十五平方米的土地才屬於私有土地，其餘二萬六千六百八十五平方米的土地屬於國家所有。如果將其餘二萬六千六百八十五平方米的國有土地視作私有土地，並用其他的澳門國有土地進行換地，這不符合澳門基本法第七條的規定，不符合《回歸法》第四條第一款第（四）項的規定。這種做法不僅可能讓澳門特區無故失去二萬六千六百八十五平方米的國有土地，而且還可能損失了用來換地的更多澳門境內的國有土地。正因如此，益隆炮竹廠換地案自媒體披露後，一直處於社會輿論的風尖浪口。如果認為政府換的祇是益隆炮竹廠佔用的一千六百五十五平方米面積的私有土地，這種主張明顯與廉政公署的報告所反映的情況不相符。而且這種主張下的換地方式在公平正當性方面更易招來質疑，因為即使按照整個益隆炮竹廠佔用二萬八千三百四十平方米面積的土地，去換取十五萬二千○七十三平方米的土地，社會上對其公平正當性都滿腹疑問，何況用一千六百五十五平方米的土地去換呢。由此看來，二○○一年一月十日特區政府作出的有關與益隆炮竹廠的換地承諾，存在一個有否正確理解與嚴格執行澳門基本法第七條規定的問題。

    澳門基本法在澳門特別行政區具有憲制性法律地位。澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規範性文件都不得與澳門基本法相抵觸；澳門特別行政區行政、立法、司法行為都必須符合澳門基本法；在澳門特別行政區的個人以及一切組織和團體都必須以澳門基本法為活動準則。第四屆特區政府高度重視益隆換地案有否嚴格按基本法辦事的問題。本着尊重事實的原則，案件交由廉政公署依法調查。廉政公署經調查後公佈的相關報告對特區政府二○○一年一月十日的換地承諾情況沒有採取迴避的態度，而是恢復事情的本來面目，並向社會公開。這表明澳門廉政公署執法的獨立性、公正性是值得信賴的，第四屆特區政府是有責任擔當的，是奉行依法治澳的。有關澳門國有土地的管理與使用所產生的問題，祇要善用法治思維和方式，嚴格執行澳門基本法，按照澳門有關法律依法處理，相信都會在法治軌道內得到妥善解決。

    澳門理工學院一國兩制研究中心主任 冷鐵勛