違施政公平原則及無履行說明義務

    益隆換地工務局責不可卸

    二○○一年工務局與聖母灣公司簽署的換地《承諾書》，是益隆換地風波的關鍵，廉署報告指出，當時的工務局長除越權簽署不合法的換地協議外，當局在事件上，亦違反了施政公平原則及沒履行說明義務，罪狀包括：換地卻沒要求“業權人”交出持地證明、將國有土地亦計算在換地價值中、無故提升益隆價值、行政行為前後不一卻沒說明，予人厚此薄彼之感，影響政府威信，工務局責任不容推卸。

    《承諾書》不符法規

    廉署分析後認為有關換地協議無效，並發現行政當局的一些做法明顯違反了施政最基本要求——“合法性原則”。工務局長代表特區政府與聖母灣公司簽署的《承諾書》，不符合舊《土地法》有關租賃批地的權限、形式及程序的法律規定。在簽署《承諾書》時，工務局長亦沒依法要求聖母灣公司，遞交其擁有炮竹廠全部土地的權利證明文件。《承諾書》中所確定的益隆炮竹廠土地價值，不僅包括了私家地及長期租借地，也包括了已交還政府的租賃地及無主地等土地的價值，並且將有關的國有土地價值，在“業權人”要繳交的溢價金中扣減，亦明顯違反了舊《土地法》“給付的平等”規定。

    廉署又指出，按《行政程序法典》規定，當作出與意見書或報告相反、有別於慣常做法、變更先前的行政行為時，必須說明理由，但在益隆換地事件中，行政當局並未履行“說明理由的義務”。儘管在簽署《承諾書》前，政府多次表明換地只會考慮私家地及長期租借地的價值，已交還政府之土地或紗紙契地將不被考慮任何價值，並由此計算出炮竹廠土地的價值為四千多萬元。但是二○○○年七月工務局向運輸工務司司長提交報告，建議確認將益隆地段的價值升為一點三億，該金額無疑包含了已交還政府的土地及紗紙契地的價值，然而有關文件並未說明為何立場出現變化。

    行使權限厚此薄彼

    另外，於二○○六年六月，時任運輸工務司司長批示已明確表示龍環葡韻的城市規劃有變，將會興建自然公園、而非酒店和住宅區。然而，一個月後工務局長又與聖母灣公司簽補充協議，同意大幅提高龍環葡韻B地的住宅地積比率及樓宇高度，同時亦無任何文件解釋更改標準。工務部門在處理氹仔BT27地段補交溢價金的糾紛時，也沒說明如何作出額外溢價金及退還溢價金的決定。

    廉署指出，工務部門在行使土地管理權限時，不僅要嚴格遵守“合法性原則”，且要做到行政行為理據充分、標準一致，行使自由裁量權時必須謹慎，以免予外界因人而異、厚此薄彼的錯覺，從而影響特區政府的施政威信。