按憲法基本法辦事確保“一國兩制”行穩致遠

    始終依照憲法和基本法辦事，確保“一國兩制”行穩致遠，是習近平主席在“七 · 一”慶祝香港回歸廿周年大會上講話中的重要內容。習主席明確指出了特別行政區的憲制基礎是國家憲法和基本法；特別行政區制度的法律淵源是國家憲法；基本法根據憲法制定，是“一國兩制”在特別行政區落實的法律保障。指出要在特別行政區落實憲法和基本法確定的憲制秩序，把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來，完善與基本法實施相關的制度和機制，加強香港社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。其中，將憲法列入特別行政區憲制基礎、憲制秩序和法律淵源、加強憲法宣傳教育等論述，更是首次提出，正本清源，具有重大的理論和實踐意義。

    首先，憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎。特別行政區的憲制法律，不僅有基本法，而且首先是憲法。憲法為實施“一國兩制”提供了最高法律依據。憲法第卅一條規定“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”憲法第六十二條第十三項規定，全國人大“決定特別行政區的設立及其制度”。根據憲法規定，特別行政區可以實行資本主義制度，授權全國人大以法律規定在特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式長期不變。憲法是基本法的制定依據。香港、澳門基本法在序言第三段規定，基本法是根據憲法制定的，基本法的所有條文都有憲法根據。憲法在特別行政區具有最高法律效力，如果脫離了憲法，則基本法就失去了效力來源。憲法是我國在香港、澳門實行“一國兩制”的根本和最高法律依據，基本法則是在香港、澳門實行“一國兩制”的具體法律保障。所以，特別行政區制度的法律淵源是國家憲法，而基本法根據憲法制定，是“一國兩制”在特別行政區落實的法律保障。

    第二，準確把握“一國”與“兩制”的關係，維護憲法和基本法權威。憲法第卅一條關於設立特別行政區、並實行特殊的制度和政策的規定，體現了包括香港、澳門居民在內的全體中國人民的共同意志，這一共同意志是在國家主體堅持中國共產黨的領導和社會主義制度的前提下達成的。因此，牢固樹立“一國”意識，堅守“一國”原則，堅定維護國家主權、安全、發展利益，是準確把握“一國”與“兩制”關係的首要之義。不能以“兩制”凌駕於“一國”。如果否定國家主體實行的基本制度和政策，必然動搖在特別行政區實行特殊制度和政策的基礎。在這裡，習主席為違反憲法和基本法、觸碰“一國”原則的行為劃出了“底線”，指出“任何危害國家主權安全、挑戰中央權力和香港特別行政區基本法權威、利用香港對內地進行滲透破壞的活動，都是對底線的觸碰，都是絕不能允許的。”突出“一國”不是偏廢“兩制”。“一國兩制”使兩種制度融於一個國家之中，按照憲法規定，國家主體實行社會主義制度，香港、澳門特別行政區實行資本主義制度。不存在試圖以社會主義去改變資本主義，或者試圖以資本主義來改變社會主義的問題。習主席強調指出，中央貫徹“一國兩制”方針不會變、不動搖、不走樣、不變形。所以不存在“一國兩制”方針會不會變的問題。因此，在“一國”的基礎之上，“兩制”的關係應該也完全可以做到和諧相處、相互促進，這也正是堅守“一國”之本，才能善用“兩制”之利。

    第三，落實憲法和基本法確定的憲制秩序。特別行政區的憲制秩序由憲法和基本法確定。香港、澳門基本法分別在第十一條第一款中規定，根據憲法第卅一條，香港、澳門的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，以基本法為依據。基本法的特殊法律地位是由憲法確定的。基於憲法的最高法律效力，如果不屬於基本法第十一條規定的範疇，仍然要適用憲法的規定。一方面，要把中央依法行使權力和特別行政區履行主體責任有機結合起來。中央依憲法和基本法行使權力，除直接行使外交、國防等權力外，還擁有法律備案審查權、行政長官和主要官員任命權、基本法解釋權和修改權、特別行政區政制發展問題決定權、中央政府向行政長官發出指令權、聽取行政長官述職和報告權、對特別行政區依法授權以及對高度自治權行使的監督權等。與此同時，特別行政區須履行憲法和基本法賦予的主體責任，特別行政區各個公權力機構要擔當“一國兩制”的執行者、基本法的維護者、法治的捍衛者以及中央與特別行政區關係發展的促進者，維護中央的全面管治權。另一方面，要完善與基本法實施相關的制度和機制，特別是完善特別行政區維護國家主權、安全、發展利益相關制度。

    第四，加強社會特別是公職人員和青少年的憲法和基本法宣傳教育。擁護“一國兩制”，就是要擁護國家憲法和基本法；只有憲法認同，才有國家認同，才能理解中國人民一百多年來贏得民族獨立和解放、建立新中國所經過的艱苦卓絕的奮鬥歷程，才能理解改革開放以來開闢的中華民族發展的光明道路。因此，在特別行政區加強憲法宣傳教育十分必要。同時，近年來香港發生的某些事例表明，進行憲法和基本法的教育、普及是一項長期性的工作。這不僅反映出加強青少年的憲法和基本法宣傳教育相當重要，也反映出在部分公職人員中憲法和基本法觀念淡薄、對憲法和基本法的理解存在錯位的情況，更需要加強教育和培訓。

    總之，始終依照憲法和基本法辦事，才能不斷推進“一國兩制”在香港、澳門的成功實踐，才能確保“一國兩制”行穩致遠。

    澳門大學法學院副教授    蔣朝陽